Innspill fra Akademikerne på høring NOU 2019:12: Lærekraftig utvikling

Den raske utviklingen og omstillingen i arbeidslivet har konsekvenser for alle arbeidstakere. Skal vi opprettholde vår velferd og konkurransekraft inn i fremtiden, må vi hele tiden tilegne oss ny og relevant kunnskap. En kompetansereform må derfor favne alle, også de med høy utdanning.

For at Lære hele livet skal bli en realitet så er det viktig, som også utvalget slår fast, å sette inn ulike tiltak som støtter opp under hverandre og som møter utfordringer både på tilbuds- og etterspørselssiden. Akademikerne har i tidligere innspill vært tydelige på at styrking av tilbudssiden må være et hovedspor i en reform. Verken tilskuddordninger, skatteinsentiver rettet mot virksomheter, eller individrettede tiltak, vil ha ønsket effekt dersom det ikke eksisterer lett tilgjengelige og relevante etter- og videreutdanningstilbud. Vi er derfor fornøyde med at utvalget i så stor grad har lagt vekt på å styrke tilbudssiden, og at det foreslås tiltak som vil bidra til et bedre samarbeid mellom tilbuds- og etterspørselssiden i utviklingen av tilbudene.

Akademikerne har vært tydelige på det er behov for å vurdere hvordan insentivstrukturen i finansieringssystemet kan utformes slik at det gir sterkere insentiver til å satse på videreutdanning. Vi ser derfor positivt på at utvalget tar opp dette, og vi mener det bør gjøres en gjennomgang og et helhetlig arbeid knyttet til innretting av regelverk og finansiering slik at det er i tråd med ambisjonen om et utdanningssystem som er rigget for å gjøre Lære hele livet til en realitet.

Vi vil sterkt understreke at tiltak i kompetansereformen ikke må svekke gratisprinsippet i norsk høyere utdanning, og at etter- og videreutdanningen ikke må gå på bekostning av kvaliteten i grunnutdanningene.

Det er videre viktig at man utvikler ordninger slik at livslang læring blir en mulighet for alle, uavhengig av egen økonomi. Alle parter må bidra inn i kompetansereformen, men arbeidsgiver og staten har et særlig ansvar for å sikre at arbeidstakerne har den kompetansen de trenger for å lykkes i arbeidslivet. Det er en stor forskjell mellom egenbetaling som skal dekkes av individet selv og egenbetaling som dekkes av arbeidsgiver eller gjennom statlige ytelser.

Akademikerne mener at kompetanseheving som er nødvendig for å imøtekomme nye krav, for omstilling og/eller for økt produktivitet i virksomhetene, i hovedsak bør bekostes og tilrettelegges av arbeidsgiver. Undersøkelser vi har gjennomført viser at mangel på tid er den viktigste hindringen for deltakelse i etter- og videreutdanning. Den enkelte arbeidstaker vil kunne bidra med noe av sin fritid, men det er viktig at arbeidsgiver legger til rette for at arbeidstakere får frigitt tid til faglig påfyll.

Akademikernes kommentarer til de konkrete tiltakene organisert etter nummerering av forslag i høringsnotatet:

Tiltak som utvalget anbefaler å teste ut i mindre skala:

1. Utvidet rett til videregående opplæring

Akademikerne støtter forslaget om at det skal være mulig å ta yrkesfaglig videregående opplæring for personer som fra før har fullført videregående opplæring med fagbrev eller studiekompetanse. Det er positivt at flere får muligheten til å tilegne seg kompetansen de trenger for å lykkes i arbeidslivet. Den høye endringstakten i arbeidslivet vil innebære at mange, på alle utdanningsnivå, vil ha behov for å ta nye utdanninger gjennom yrkeslivet.

2. Tilleggslån i Lånekassen

Akademikerne er enig i at Lånekassen er dårlig tilpasset en modell der vi skal lære hele livet og jobbe underveis. Det må utvikles ordninger som gir tilstrekkelig finansiering som faller sammen med de økonomiske forpliktelsene den enkelte har. Vi er positive til at man prøver ut en ordning med tilleggslån på toppen av ordinært studielån, slik utvalget foreslår. Valget om at man har fylt 30 år som det eneste kriteriet er imidlertid ikke godt nok begrunnet. Selv om man kan anta, som utvalget gjør, at personer over 30 år generelt har flere økonomiske forpliktelser enn personer under 30 år så vil det være personer også under 30 som har økonomiske forpliktelser som hindrer dem i å ta videreutdanning. Mange vil gjerne jobbe i noen år, for å så å ta en spesialistutdanning eller PPU. Vi mener at det bør vurderes en liknende modell som i Sverige hvor alle som er over 25 år, og som kan dokumentere at de har en gitt inntekt, har mulighet til å ta opp tilleggslån. Det er viktig som utvalget påpeker at forsøket følges av en grundig evaluering.

3. Prøveordning med tilskudd til studieavgift og livsopphold under utdanning og opplæring

Akademikerne støtter at det prøves ut ordninger som gir virksomheter og enkeltpersoner dekning for noen av kostnadene ved etter- og videreutdanning. Det er viktig at utvikling av varige tiltak bygger på et godt kunnskapsgrunnlag om hva som hindrer og fremmer de ulike aktørenes vilje til å investere i kompetanseutvikling, og om tiltaket bør rettes mot individet eller virksomhetene. Utprøvingen bør også gi kunnskap om ordninger som treffer ansatte i både små og mellomstore bedrifter og selvstendig næringsdrivende.

Akademikerne mener at forslaget om refusjonsordning for tapte lønnsinntekter vil kunne bidra til at virksomheter kan satse på kompetanse også i trange tider. Vår erfaring er at kompetanseutvikling ofte kan bli kuttet når økonomien i virksomheten er svak. Dette til tross for at kompetanseutvikling kan være avgjørende for å sikre at virksomheten klarer seg gjennom omstilling. Det er viktig at denne utprøvingen også inkluderer selvstendig næringsdrivende som også vil ha tapt fortjeneste når de deltar i etter- og videreutdanning.

4. Dagpengemottakere med utdatert fagbrev som trenger ny videregående opplæring

Akademikerne støtter tiltaket. Dagpenger skal ikke ha samme funksjon som Lånekassen, men i mange tilfeller er det hensiktsmessig å åpne for at man kan delta i utdanning uten å miste retten til dagpenger. Dette gjelder særlig der årsaken til arbeidsledigheten har en klar sammenheng med at kompetansen man har ikke er etterspurt i arbeidsmarkedet, slik som et utdatert fagbrev. For mange arbeidsledige i en slik situasjon vil systemet på uheldig vis gi insentiver til å vente ut dagpengeperioden heller enn å gå over på den mindre gunstige studiefinansieringen. Dette tiltaket vil kunne fjerne denne utfordringen og sikre at flere starter med kompetanseutvikling så fort de blir arbeidsledige heller enn den dagen dagpengene utløper.

Tiltak som anbefales iverksatt umiddelbart

5. Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging

Akademikerne er positive til et program som kan bidra til at flere får relevant etter- og videreutdanning, til utvikling av fleksible tilbud og til at samarbeidet mellom tilbuds- og etterspørselssiden styrkes. Det er særlig viktig at programmet innrettes slik at ansatte i SMBer i større grad får mulighet til å delta i etter- og videreutdanning, og at det også innrettes slik at det treffer selvstendig næringsdrivende. Programmet må fra starten ha et så stort omfang at det er mulig å inkludere ordninger og tilbud for alle utdanningsgrupper.

Akademikerne er positive til at tilbydere av ikke-formell utdanning er inkludert i programmet. Samtidig er det viktig at det utvikles en fornuftig kvalitetssikringsmekanisme for disse tilbudene.

Akademikerne støtter ikke at deler av basisbevilgningen skal benyttes til å finansiere programmet. Dette vil kunne redusere heller enn styrke sektorens evne til å tilby relevante studier. Sentrale myndigheter må, gjennom å bevilge friske midler, anerkjenne kostnadene ved å innrette et utdanningssystem som gir innbyggerne tilstrekkelig mulighet til å lære hele livet.

For at programmet skal oppleves relevant og bli tatt i bruk er det viktig med eierskap hos de aktørene som skal bruke det – og at man også forplikter de ulike aktørene. Det må tenkes grundig gjennom hvordan man skal gjøre dette. Bruk av egenandeler slik utvalget peker på kan bidra til dette. Akademikerne forventer at ved etter- og videreutdanning som er initiert og utviklet i et samarbeid mellom UH og virksomheter selv, så vil arbeidsgiver som hovedregel dekke egenandelen.

Tilrettelegging på den enkelte arbeidsplass er til syvende og sist det viktigste for å få dette til å fungere. I Akademikernes medlemsundersøkelse for 2019 sier 60 prosent at de har behov for etter- og videreutdanning. Over halvparten oppgir at et hinder for deltakelse er at det er begrensninger i hvor mye av arbeidstiden de kan bruke på etter- og videreutdanning. Nesten like mange sier at arbeidsgivers investeringsvilje er en begrensning.

Arbeidstakere og arbeidsgivere må samarbeide både om analyse av kompetansebehovene, og om å finne gode løsninger som både ivaretar virksomhetens og den enkeltes behov for å delta i etter- og videreutdanning og behovet for å opprettholde driften. Det bør være et krav for den enkelte søknad til programmet at virksomheter tar med sine tillitsvalgte i prosessen med å utvikle tilbud.

På nasjonalt nivå mener vi at det er fornuftig med et programstyre hvor arbeidslivets parter, ved hovedorganisasjonene, og UH er representert. Samtidig må kvalitetssikring og den faglige vurderingen av tilbudene gjøres av eksperter, gjerne foreslått av partene, men som kjenner fagfeltene og utviklingen av de ulike sektorene og næringene.

6. Egen satsing på kompetanse for innovasjonsprosjekter

Akademikerne støtter forslaget om at midler fra Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging, rettes mot Forskningsrådets "innovasjonsprosjekt i næringslivet" (IPN) slik at bedrifter, bedriftssammenslutninger og næringslivsorganisasjoner som har gjennomført IPN har mulighet til å etablere nødvendige kompetansehevende tilbud. Vi mener at dette er et treffsikkert tiltak som vil gi innovasjonsprosjektene en tilleggsverdi og som vil ha direkte nytte både for bedrifter og den enkelte arbeidstaker. Utvalget foreslår at det bevilges 10 millioner kroner til dette. Akademikerne mener at dette bør være et minimum og at det bør være en plan for opptrapping av denne satsingen.

7. Fjerne 30-poengregelen i fagskolene

Akademikerne har ingen kommentarer til dette forslaget

8. Fagskoler kan søke om selvakkrediteringsrett

Akademikerne har ingen kommentarer til dette forslaget

9. Resultatbasert tilskudd til fagskolene bør gis til de enkelte fagskolene i stedet for til fylkeskommunene

Akademikerne har ingen kommentarer til dette forslaget

10. Kostnadsdekning for mindre emner

Akademikerne støtter forslaget. Utviklingen av modulbaserte studier og mindre emner vil bidra til at det blir mulig å tilby mer fleksible etter- og videreutdanningstilbud som er målrettet og bedre tilpasset for arbeidstakere som er i full jobb. Særlig er denne muligheten viktig for små og mellomstore bedrifter som ikke har anledning til å la arbeidstakere være borte over lengre tid for å ta etter- og videreutdanning. Det er imidlertid viktig, som utvalget også peker på, at det gjøres en grundig vurdering før emner splittes opp slik at ikke effektivitet går på bekostning av kvalitet og dybde.

11. Økt resultatfinansiering av betalingsstudier

Akademikerne mener at det er behov for en helhetlig gjennomgang av regelverk og finansieringsstruktur i UH-sektoren for å møte behovet for livslang læring. Det er viktig at det er mulighet til å tilby etter- og videreutdanningen uten at egenbetalingsandelen blir for høy slik at kursene i praksis blir utilgjengelige for mange. Vi støtter derfor et tiltak om at resultatfinansieringen ikke avkortes for studier som tilbys mot betaling med egenbetalingsandel på inntil 49 prosent.

Vi vil understreke at eventuelle endringer ikke må uthule gratisprinsippet i ordinær høyere utdanning.

12. Program for fleksibel læring

Akademikerne støtter utgangspunktet om at digitalisering og teknologiutvikling gir nye muligheter for hvordan utdanning og opplæring kan utformes, tilpasses og tilbys. Samtidig er vi skeptiske til å opprette stadig flere tilskuddordninger på områder som er nært beslektet. Akademikerne mener at Kunnskapsdepartementet bør vurdere om målet med å etablere en slik ordning kan oppnås gjennom Program for arbeidslivsdrevet kompetansebygging, eller om Dikus program for digitalisering for læring i høyere utdanning kan innrettes slik at det treffer formålet. Akademikerne er også kritiske til at midler som allerede finansierer tiltak i UH (Dikus program for digitalisering for læring i høyere utdanning og regjeringens opptrappingsplan for kvalitet i høyere utdanning) skal inngå i et nytt program hvor aktører utenfor høyere utdanning kan søke, selv om det tilføres noe friske midler.

13. Kvalitet i Bedriftsintern opplæring (BIO)

Akademikerne støtter at det utarbeides eksplisitte kvalifikasjonskrav til tilbyderne som virksomheter kan benytte i BIO.

14. Opptak til enkeltemner i høyere utdanning uten å ha dokumentert studiekompetanse

Akademikerne støtter ikke at dette tiltaket iverksettes umiddelbart slik utvalget foreslår. Vi mener at godkjent studiekompetanse må ligge til grunn for opptak til høyere utdanning. Det gir studentene gode forutsetninger for å fullføre og bestå, sikrer alle et felles faglig fundament og gir mulighet for universiteter og høgskoler til å bygge videre på dette felles grunnlaget og sikre høy kvalitet. Vi er likevel positive til at man kan tas opp til høyere utdanning på bakgrunn av godkjent realkompetanse og andre alternative, fleksible opptaksveier til spesifikke studier slik som Y-veien. Dette tiltaket bør derfor ses i sammenheng med tiltak nr. 24 om et bedre system for realkompetansevurdering.

15. Gi eksamensrett for betalende studenter uten studiekompetanse i høyere utdanning

Viser til kommentaren over. Akademikerne støtter ikke dette tiltaket slik det er foreslått.

16. Studiestøtte hele livet

Utvalget foreslår flere endringer av Lånekassens støtteordning:

a) Avvikle krav om 50 prosent studiebelastning. Det skal ikke være noen nedre grense.

b) Avvikle vilkår om minste varighet på ett semester. Det skal ikke være noen nedre grense. Proporsjonal studiestøtte.

c) Erstatte åtteårsgrense for støtte med grense for maksimalt lånebeløp. Det foreslås et gjeldstak på 630 000 kr (6,5 G), hvor lån til skolepenger ikke medregnes.

d) Bedre lånemuligheter for personer over 45 år. Samme gjeldstak som i forslag c kombineres med å heve aldersgrensen til 70 år for når lånet skal være tilbakebetalt.

e) Reversering av gradsomgjøringslån for personer over 35 år.

Akademikerne støtter disse forslagene. Vi har lenge tatt til orde for at Lånekassens ordninger må tilpasses at folk står lengre i arbeid og behovene for personer som deltar i etter- og videreutdanning. Aldersbegrensningen på full støtte fra Lånekassen for personer som fyller 45 år i løpet av utdanningsløpet bør avvikles, og omgjøringsstipendet som ble innført i 2018 bør reverseres.

En avvikling av den nedre grensen for studiebelastning og krav om minst ett semesters varighet fremstår også som en naturlig tilpasning av studielånsordningen som er i tråd med behov knyttet til livslang læring.

17. Utdanning med dagpenger

Dagens system åpner i for liten grad for å kombinere arbeid og dagpenger. Mottakere av dagpenger skal være reelt arbeidssøkende, noe som har blitt ansett som uforenelig med fulltidsstudier. Akademikerne mener dette er en for stram bestemmelse og støtter at videreutdanning må kunne kombineres med dagpenger på visse vilkår. En arbeidssøker må kunne ta inntil 20 studiepoeng uten å miste dagpengerettighetene.

Det er også viktig å ta hensyn til særlige behov som eldre arbeidstakere som blir arbeidsledige kan ha. Tall fra SSB viser at arbeidsledige i alderen 55–66 år bruker lengre tid på å komme seg ut av ledigheten (https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/artikler-og-publikasjoner/arbeidsledigheten-varer-lenger-for-dem-naer-pensjonsalder).

Videre bør det i perioder med lavkonjunktur være mulighet til å studere videre utover 20 studiepoeng. Utdanningene bør tilpasses gjeldende regelverk for dagpenger.

18. Utdanning med sykepenger

Akademikerne er generelt positive til å fjerne det vi anser som en uhensiktsmessig begrensning for å heve egen kompetanse for en liten, men utsatt gruppe i arbeidslivet. Vi støtter en videre utredning av utvalgets konkrete forslag knyttet til omfang og rammer for dette tiltaket.

19. Øke støtten til fylkeskommunenes arbeid med mobilisering og koordinering

Akademikerne mener det er positivt at man setter fylkeskommunene i stand til å utføre nødvendige oppgaver for koordinering og samordning av regional kompetanseutvikling, men synes det er uklart hva som menes når utvalget skriver at «midlene øremerkes tiltak for å forsterke arbeidet med å mobilisere bedrifter til kompetanseutvikling av ansatte.» Det er derfor vanskelig å ta stilling til nøyaktig hvilket økende ansvar som skal finansieres med økt støtte. Fylkeskommunenes rolle på dette området bør tydeliggjøres.

Tiltak som anbefales utredet

20. Fleksibilitetsinsentiv i finansieringssystemet

Vi støtter utvalgets anbefaling om at Kunnskapsdepartementet utreder et insentiv i det resultatfinansierte systemet som utløses for emner som institusjonene kan dokumentere er godt tilrettelagt for de som ønsker å ta utdanning mens de står i jobb. Det må ligge til grunn, som utvalget understreker, at målet ikke er at det skal bli mer lønnsomt med små kurs enn store kurs, men like lønnsomt når kostnadene er tatt i betraktning.

Igjen vil vi understreke at endringer i finansieringssystemet og insentivstrukturen må ses på i sammenheng. Det må vurderes om dette er den mest effektive måten å premiere innovative EVU-aktører på. Dimensjonering av kurs og bruken av nye fleksible læringsformer burde skje gjennom en kontinuerlig tilpasning til kursdeltagernes behov. Dersom man evner å gjøre det attraktivt for UH-sektoren å satse på EVU, vil sektoren ha sterke insentiver til å utvikle fleksible kurs selv for å tiltrekke seg flere deltagere. Insentivene for å tilby slike kurs er i dag for svake, noe som resulterer i en mangel på slike tilbud.

21. Nye unntak i egenbetalingsforskriften

Akademikerne støtter en gjennomgang av egenbetalingsforskriften, men understreker at potensielle endringer i dagens system ikke må undergrave gratisprinsippet i høyere utdanning. Unntak i egenbetalingsforskriften må primært tilpasses for å kunne utforme nye etter- og videreutdanningskurs som er mer fleksible, modulbaserte, eller kortere enn vanlige ordinære emner som allerede tilbys ved UH-sektoren.

22. Aldersbestemt kandidatindikator

Akademikerne støtter at man utreder nærmere ordninger som i større grad kan ivareta hensynet til både kandidatproduksjon og livslang læring, inkludert en reversering av kandidatindikatoren. Vi mener at det er riktig at høyskolene og universitetene skal belønnes ut ifra hvor mange som tar en grad, i tillegg til hvor mange studiepoeng de produserer. Samtidig ser vi at dagens kandidatindikator kan være til hinder for å utvikle kortere etter- og videreutdanningstilbud som ikke inngår i en grad. En aldersbestemt kandidatindikator kan være en vei å gå, men dette og andre forslag bør utredes nærmere før det gjøres endringer.

23. Godkjenningsordning for ikke-formelle opplæringstilbud

Akademikerne ser behovet for en kvalitetssikring av ikke-formelle opplæringstilbud som får offentlig støtte, men mener at det er nødvendig å gjøre grundige utredninger av ulike modeller før en vurderer å opprette en godkjenningsordning for ikke-formell opplæring. Ordningen må være oversiktlig og enkel for tilbyderne å forholde seg til, med minst mulig byråkrati. Skal en slik ordning være formålstjenlig må dessuten ressursinnsatsen både for godkjenningsorgan og tilbyder stå i forhold til gevinsten. Vi er med utgangspunkt i det, kritiske til en innplassering av ikke-formelle kvalifikasjoner i kvalifikasjonsrammeverket.

I en godkjenningsordning må det forutsettes at det faglige kvalitetssikres. Dette krever spesiell faglig innsikt på svært mange områder for en eventuell godkjenningsinstans. Mange av Akademikerforeningene har lang erfaring med å tilby spesialist- og videreutdanning for sine medlemmer og har etablert velfungerende godkjenningsmekanismer for sine tilbud. Det er viktig at en godkjenningsordning inkluderer og bygger videre på slike strukturer for å unngå at det skapes unødvendig byråkrati. Akademikerne ber om å bli involvert i utviklingen av en eventuell ny godkjenningsordning.

24. Bedre system for realkompetansevurdering

Akademikerne støtter at det settes i gang et langsiktig arbeid for å etablere en helhetlig praksis for realkompetansevurdering for opptak til, og avkortning av studier, hvor åpenhet og tydelige kriterier legges til grunn.

Annet: om studieforbund

Akademikerne er tilfreds med at utvalget legger vekt på at ikke-formell opplæring er viktig inn i kompetansereformen. Studieforbundene som tilbyr kompetansegivende opplæring for arbeidslivet vil kunne spille en rolle i dette arbeidet. De er et viktig supplement for å ivareta nødvendig faglig oppdatering for mindre, men viktige faggrupper. Studieforbundene samarbeider tett med arbeidslivets parter, og dette gjør at opplæringstilbudene enklere kan tilpasses voksnes livssituasjon, bedriftenes hverdag og turnuser. De økonomiske insentivene for studieforbundene bør dreies med større fokus på deltakere, slik at dette teller med i beregningsgrunnlaget. Regjeringen har vedtatt en deling av studieforbundsordningen mellom Kunnskapsdepartementet og Kulturdepartementet. Den arbeidslivsrelaterte porteføljen vil bli liggende hos Kunnskapsdepartementet, og Akademikerne forutsetter at minimum halvparten av midlene til voksenopplæring beholdes til arbeidsrelaterte kurs.