Høring – regelverket for garanterte pensjonsprodukter

Det vises til Finansdepartementets høringsbrev den 06.01.2020 om regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Saken har vært behandlet i Akademikernes styre.

1. Generelt om høringen - oppsummering

Akademikerne vil generelt påpeke at det for flere av forslagene er vanskelig å overskue de fulle konsekvenser av eventuelle lovendringer. Selv om forslag vurderes å kunne være klart til kundenes fordel, vil for eksempel endringer i markedet, rentenivå etc. være usikkerhetsfaktorer. Vi forutsetter derfor at eventuelle lovendringer overvåkes og evalueres etter at endringene har fått virke noe tid.

Akademikerne vil for øvrig særlig trekke frem følgende forhold:

- Akademikerne er positivt innstilt til forslaget om at pensjonsleverandører, på visse vilkår, kan betale kompensasjon for bortfall av rentegarantien ved konvertering fra fripolise med avkastningsgaranti til fripolise med investeringsvalg. Vi foreslår imidlertid følgende tre endringer i lov om foretakspensjon (foretakspensjonsloven) § 4-7a (se pkt. 2.1.1 nedenfor):

o Vi foreslår at andre ledd andre setning endres slik: «Kompensasjonen skal reflektere verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet». Begrunnelse: Lovforslaget om at kompensasjonen skal reflektere verdien av rentegarantien «basert på forsvarlige forutsetninger», gir uklar veiledning.

o Vi foreslår at begrepet «pensjonskapital» i forslaget til andre ledd tredje setning omformuleres til for eksempel «Kompensasjonen skal tilføres investeringsporteføljen tilknyttet fripolisen». Begrunnelse: Begrepet «pensjonskapital» er ikke tidligere benyttet i foretakspensjonsloven og det er uklart hvordan begrepet skal forstås.

o Vi foreslår et nytt fjerde punktum i forslaget til nytt femte ledd: «Informasjonen må formuleres slik at den blir lett forståelig for fripoliseinnehaveren.» Siden fripoliseinnehavere har ulik erfaringsbakgrunn, er det viktig at den skriftlige informasjonen kommuniseres til fripoliseinnehaveren på en pedagogisk forståelig måte.

- Forslaget om å justere minstegrenser for utstedelse av fripoliser og gi kundene frihet til å velge raskere utbetaling av lave fripoliser støttes. For at kundene skal sikres en reell valgfrihet foreslår vi følgende endring i forslaget til foretakspensjonslov § 5-1 andre ledd tredje setning (se 2.1.2 nedenfor): «Medlemmet kan kreve at opphørende og livsvarige ytelser settes ned til […]».

- Akademikerne er ut fra en helhetsvurdering positiv til tilsynets primære forslag om sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond til ett bufferfond. Vår støtte forutsetter at lovendringene følges nøye og evalueres om har de ønskede effekter (se pkt. 2.2.1 nedenfor).

- Gjeldende regler om bruk av tilleggsavsetninger medfører at store oppsparte summer aldri kommer fripoliseinnehaveren til gode, men i stedet ved kundens død tilbakeføres til forsikringskollektivet i form av dødelighetsarv. For fripoliseinnehaverne fremstår dagens ordning som en ufrivillig avgivelse av oppsparte midler. Det er nødvendig at departementet vurderer om det er mulig å komme mer i møte forslagene fra Pensjonistforbundet (se pkt. 2.3 nedenfor).

- Akademikerne er enig med tilsynet i at forslagene om minstegrense for utstedelse av fripoliser, overskuddsdeling og lånt egenkapital og sluttgaranti, ikke fremstår som klart å være til kundenes fordel. Vi støtter tilsynets vurderinger og går følgelig imot lovendringer på disse områdene (se pkt. 2.1.3, 2.1.4 og 2.2.3).

2. Nærmere om forslagene

2.1 Forslag fra Finanstilsynet knyttet til fripolisene

2.1.1 Kompensasjon for bortfall av rentegaranti ved konvertering fra fripolise med avkastningsgaranti til fripolise med investeringsvalg

Akademikerne støtter forslaget om at pensjonsleverandører, på visse vilkår, kan gi kompensasjon for bortfall av rentegarantien ved konvertering fra fripolise med avkastningsgaranti til fripolise med investeringsvalg. Dette vil være et supplement til dagens regler om ingen kompensasjon. Vi mener det er viktig at dette kan tilbys, samtidig som vi ser det vil være åpent i hvilken grad leverandørene vil tilby supplementet.

Etter at det ble åpnet for å konvertere fripoliser til fripoliser med investeringsvalg, har dette kun skjedd i et begrenset omfang. Situasjonen der Storebrand overtok Silvers fripoliser viste at det kan være slik at bortfall av avkastningsgaranti kan vurderes til å ha en ikke ubetydelig verdi.

Vi støtter en generell regel for å sikre likebehandling, og at det forventbare er at kompensasjonen reflekterer verdien av bortfall av garantien. Det må imidlertid tas høyde for at pensjonsleverandørene kan gjøre ulike vurderinger av en slik verdi.

Til lovforslaget stiller vi spørsmål ved behovet for å regulere at det skal brukes «forsvarlige forutsetninger», jf. forslaget til foretakspensjonslov § 4-7a andre ledd andre setning (høringsnotatet s. 48). Hvilken veiledning dette gir, er for oss uklart. Vi foreslår derfor at denne bisetningen sløyfes slik at setningen blir «Kompensasjonen skal reflektere verdien av rentegarantien på avtaletidspunktet.» I det samme lovforslaget brukes også begrepet «pensjonskapital», jf. forslaget § 4-7a andre ledd tredje setning. Her innføres et nytt begrep som ikke tidligere er benyttet i denne loven og det er uklart hvordan begrepet skal forstås. Vi foreslår derfor at man heller anvender kjente begreper fra loven. Som følge av dette, foreslår vi at begrepet «pensjonskapital» heller omformuleres til for eksempel «Kompensasjonen skal tilføres investeringsporteføljen tilknyttet fripolisen».

Investeringsvalg på en fripolise er et krevende valg. Det er derfor viktig med god informasjon. Vi stiller spørsmål ved hvordan dagens regler virker i praksis. Dette mest fordi dette er komplisert, og vi er usikre på hvordan den enkelte fripoliseinnehaver forstår dette i praksis. Vi støtter at informasjonsreglene utvides til å vise hvordan en kompensasjon er beregnet, men er usikre på om informasjonen vil gis på en pedagogisk forståelig måte. Vi foreslår at dette sikres gjennom lovforslaget til foretakspensjonslov § 4-7a nytt femte ledd med et nytt fjerde punktum: «Informasjonen må formuleres slik at den blir lett forståelig for fripoliseinnehaveren.»

Ettersom en åpning for kompensasjon vil kunne medføre økt press på inngåelse av avtaler om investeringsvalg er det viktig at dette overvåkes.

2.1.2 Raskere utbetaling av lave pensjonsytelser

Akademikerne støtter forslagene om å justere minstegrense for utstedelse av fripolise og om å gi kundene en frihet til å velge raskere utbetaling mellom 50% og 100% av G.

Vi oppfatter omtalen i høringsnotatet pkt. 4.4. slik at pensjonsinnretningen skal kunne sette ned utbetalingstiden slik at årlig ytelse blir 50 % av G og videre at fripoliseinnehaver skal ha frihet til å velge ytterligere kortere utbetalingstid opp til en årlig ytelse på 1 G. Det vises her til høringsnotatet pkt. 4.4.3 hvor tilsynet i sin vurdering uttaler at «ved å gi kundene en frihet til å velge raskere utbetaling […]». Også arbeidsgruppens rapport pkt. 6.3.4 bruker som eksempel at «det innføres en rett for fripoliseinnehaver, men ikke pensjonsleverandør, til å kreve at utbetalingstiden settes ned […]».

Vi mener foreslått lovtekst må justeres slik at den samsvarer med den ovennevnte vurderingen i høringsnotatet (og arbeidsgruppens rapport). Dette kan for eksempel gjøres gjennom å endre forslaget i foretakspensjonsloven § 5-1 andre ledd tredje setning fra at «[m]edlemmet og pensjonsinnretningen kan avtale at opphørende og livsvarige ytelser settes ned […]» til «[m]edlemmet kan kreve at opphørende og livsvarige ytelser settes ned til […]».

2.1.3 Minstegrense for utstedelse av fripoliser

Vi støtter Finanstilsynets vurdering om at forslaget om minstegrense for utstedelse av fripoliser ikke tilfører noe reelt nytt utover det som følger av regelverket for konvertering av fripoliser til fripoliser med investeringsvalg. Vi er derfor enig i at det ikke foreslås endringer i disse reglene.

En mulighet på individuelt grunnlag til å kreve overføring til annen foretakspensjonsordning eller individuell pensjonsavtale opp til premiereserve på 1,5 G kan derimot støttes siden det ikke er alle pensjonsleverandører som tilbyr fripoliser med investeringsvalg. Det vises her til høringsnotatet på s. 48 og forslaget som omtales som et «[e]ventuelt» forslag.

2.1.4 Overskuddsdeling

Vi er enig i tilsynets (og arbeidsgruppens) vurderinger om overskuddsdeling i høringsnotatet pkt. 4.2. Selv om overskuddsdelingen kan være et insentiv til mer risiko og høyere avkastning så er det uklart om dette i praksis vil medføre høyere forventet avkastning og dermed regulering av fripolisene. Vi støtter derfor tilsynets vurderinger om at det ikke gjøres endringer i disse reglene.

2.2 Forslag fra Finanstilsynet knyttet til bufferfond mv.

2.2.1 Forslaget om ett felles bufferfond

Akademikerne støtter, under forutsetning om en senere evaluering, Finanstilsynets primære forslag om å slå sammen kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger til et felles bufferfond som fordeles på den enkelte kontrakt, men uten en øvre grense i oppsparingsperioden. Det støttes også at fondet skal kunne dekke negativ avkastning. Om dette forslaget er klart til kundens fordel vil avhenge av markedsutvikling, rentenivå etc. Det er derfor viktig at en eventuell lovendring kombineres med en etterfølgende evaluering i regi av Finanstilsynet, og hvor arbeidslivets parter involveres.

Økonomien i en fripolise er omfattende og komplisert område å forstå for den enkelte kunde. Samtidig påvirker reguleringen av dette hvordan fripolisen forvaltes. Det er i dette også sentralt at det er et skille både mellom kundefordelte midler (og ikke) samt midler brukt til oppregulering (og ikke). For den enkelte fripoliseinnehaver er høyest mulig oppregulert pensjon det sentrale.

Prinsipielt vil vi mene at mest mulig av pensjonsmidlene skal være fordelt til den enkelte kunde. I de vurderinger som gjøres i høringsnotatet oppfatter vi at dette medfører at forslagene om sammenslått bufferfond og føring til amortisert kost bidrar til å synliggjøre verdiene i den enkelte kundes fripolise på en riktig måte.

Når det gjelder bruk av overskudd til oppregulering av pensjonsytelsene, så er det samtidig slik at det å ikke bruke alt overskudd til oppregulering vil være formålstjenlig i nødvendig grad for å gi rammebetingelser for at pensjonsinnretningen kan forvalte fripolisen med høyest mulig avkastning på sikt. En må derfor holde igjen overskudd i tilstrekkelig grad for å sikre ytterligere overskudd i framtiden. I sum må dette balanseres slik at pensjonen blir høyest mulig.

Hvordan regelverket må se ut for å ivareta dette er et omfattende spørsmål. Vi har ikke grunnlag for å bestride tilsynets vurderinger i høringsnotatet, men ser samtidig at det foreslås omfattende regelendringer vi ikke har grunnlag for å være trygge på utfallet av.

I sum velger vi å støtte tilsynets forslag knyttet til sammenslåing av tilleggsavsetninger og kursreguleringsfond som fordeles på den enkelte kontrakt. Dette er omfattende regelverksendringer av stor viktighet for fripoliseinnehaverne slik at de må følges nøye og evalueres om har de ønskede effekter.

Når det gjelder regulering av størrelsen på bufferfondet, se våre kommentarer under pkt. 2.3 nedenfor.

I tilsynets høringsnotat (pkt. 2.2.2 på s. 15) legger de til grunn at kundene informeres om størrelsen på bufferfondet når det er opprettet, og at kontoutskriften ved utgangen av året reflekterer utviklingen fra 1. januar. Vi støtter vurderingen og forstår det slik at dette dekkes av endringsforslaget i forskrift til forsikringsvirksomhetsloven § 8-3 andre ledd bokstav d.

2.2.2 Amortisert kost

Når det gjelder tilsynets forslag om ikke å videreføre dagens mulighet til å føre obligasjoner og utlån til amortisert kost (høringsnotatet pkt. 2.3.2), kan vi støtte dette. Det er krevende å se alle effekter ved forslaget, men vi vurderer det som en klar fordel at den enkelte kundes verdier synliggjøres bedre. Om det samtidig har den sideeffekten at det er ryddig for flytteprosesser er det også positivt.

2.2.3 Lånt egenkapital og sluttgaranti

Akademikerne støtter tilsynets vurderinger om ikke å anbefale innføring av en ordning med lånt egenkapital/sluttgaranti.

Som det fremgår av arbeidsgruppens rapport (s. 50 og 67) så vil ordninger med lånt egenkapital eller sluttgaranti overføre potensielt stor risiko til den enkelte uten at fordelene er klare. Den årlige garantien på fripoliser er en sentral garanti som både ivaretar oppregulering i gode år og som sikrer nedsiden i dårlige år. Det kan være slik at et noe lengre tidsperspektiv kan gi bedre grunnlag for god forvaltning av fripolisene. Samtidig er det vanskelig å se at dette medfører noe vesentlig annet enn at pensjonsinnretningen kan bygge opp bufferkapital til å ta årlige svingninger fremfor å oppregulere pensjonen.

2.2.4 Tilleggsavsetninger til å dekke negativ avkastning

Vi kan støtte tilsynets forslag om å åpne for å bruke tilleggsavsetninger til å dekke negativ avkastning (høringsnotatet pkt. 2.6). Ut fra arbeidet i arbeidsgruppen, ser vi at regelen om at tilleggsavsetningene kun kan benyttes ved manglende avkastning over 0%, gir klare negative insentiver til å øke risikoen og dermed avkastningsforventningene for fripolisene. Vi mener imidlertid at regelendringer på dette området må overvåkes og evalueres etter at endringene har fått virke noe tid.

2.3 Forslagene fra Pensjonistforbundet om bruk av tilleggsavsetninger til fripoliser

Finanstilsynet har i sitt høringsnotat pkt. 3 vurdert henvendelsen fra Pensjonistforbundet om bruk av tilleggsavsetninger på fripoliser. Resultatet av beregningene fra forbundet synliggjør at det er et større behov for endringer på området sett fra kundenes ståsted. I sine vurderinger er Finanstilsynet ikke enig med Pensjonistforbundet i at det er en ulempe for kundene at det står igjen midler på kontakten ved opphør da dette skal føres tilbake til forsikringskollektivet i form av dødelighetsarv. Vi støtter ikke denne vurderingen.

Et regelverk som ikke ivaretar at pensjonistene i sum mottar de midlene som er spart til deres pensjon inkludert overskudd fra disse er ikke tilstrekkelig. Slik dagens ordning er, oppleves den for mange fripoliseinnehavere som en ufrivillig avgivelse av oppsparte midler. Vi mener dette må følges opp med endringer i regelverket. Vi er skeptiske til at de justeringer som er foreslått i høringsnotatet er tilstrekkelig til å ivareta dette. Vi mener at departementet må se nærmere på alternative løsninger for å ivareta kundenes interesser.