Mottaker: Kunnskapsdepartementet
Mottakers saksnr.: 21/2042-1
Tema: Forskning og utdanning
Høringen svarer på: Høring Forslag til endringer i egenbetalingsforskriften
Dato for vårt høringssvar: 24. juni, 2021

Akademikernes høringssvar- Høring av forslag til endringer i egenbetalingsforskriften

Overordnet mener Akademikerne at endringer i dagens system ikke må undergrave gratisprinsippet i høyere utdanning og føre til at UH tar betaling for studier som i dag er gratis. Unntak i egenbetalingsforskriften bør primært tilpasses for å kunne utforme nye etter- og videreutdanningskurs som er mer fleksible, modulbaserte eller kortere enn vanlige emner som tilbys ved institusjonen.

Det vises til Kunnskapsdepartementets høring av 27. april om forslag til endringer i egenbetalingsforskriften. Regjeringens mål er å gjøre høyere utdanning tilgjengelig for flere, uavhengig av livssituasjon, og øke tilbudet av relevante videreutdanninger som kan tas i kombinasjon med arbeid. Det er et mål Akademikerne støtter.

Overordnet mener Akademikerne at endringer i dagens system ikke må undergrave gratisprinsippet i høyere utdanning og føre til at UH tar betaling for studier som i dag er gratis. Unntak i egenbetalingsforskriften bør primært tilpasses for å kunne utforme nye etter- og videreutdanningskurs som er mer fleksible, modulbaserte eller kortere enn vanlige emner som tilbys ved institusjonen. Det er videre viktig at det er mulig å tilby etter- og videreutdanning uten at egenbetalingsandelen blir for høy.

Vi mener imidlertid ting skjer i feil rekkefølge. Regjeringen vil i styringsmeldingen iverksette en helhetlig gjennomgang av finansieringen av universiteter og høyskoler, og hvordan den bedre kan innrettes for nå de politiske målene innenfor rammene av den overordnede styringspolitikken. Da er det naturlig at endringer i egenbetalingsforskriften inngår i dette arbeidet, og ikke fremmes nå før arbeidet er påbegynt. Akademikerne mener derfor prinsipalt at hele forslaget til endringer i egenbetalingsforskriften bør utsettes og inngå i den helhetlige gjennomgangen av finansieringssystemet for UH.

Vi har valgt å kommentere på de foreslåtte endringene, hvis vårt primære standpunkt ikke tas til følge. Akademikernes vurdering knyttet til de ulike forslagene følger under. De er organisert i samsvar med rekkefølgen i høringsnotatet, kapittel 5.

Adgang til å ta egenbetaling for kurs og studiepoenggivende utdanning rettet mot personer med arbeidserfaring

(1) Departementet foreslår å endre egenbetalingsforskriften § 3-2 slik at statlige universiteter og høyskoler i større grad enn i dag kan tilby utdanninger mot egenbetaling til personer med arbeidserfaring. Dette gjøres først og fremst ved å fjerne formuleringen i dagens egenbetalingsforskrift § 3-2 bokstav b) «… som normalt ikke er en del av studieprogram som fører fram til grad eller yrkesutdanning». Forslaget innebærer at institusjonene kan gjenbruke innhold fra det ordinære utdanningstilbudet når de utvikler utdanningstilbud rettet mot personer med arbeidserfaring.

Akademikerne støtter dette. Det bør imidlertid tydeliggjøres i ordlyden at muligheten til å kreve egenbetaling fra studenter som fyller opp plasser på studieprogram gjelder oppdragsfinansierte utdanninger og ikke deltakelse i ordinære studieprogrammer. Slik det står formulert mener vi at det kan misforstås og bidra til uklarhet. Vi forslår følgende justering i ordlyden i ny § 3-2 første ledd:

Statlige institusjoner kan kreve egenbetaling for kurs og fra studenter som fyller opp plasser på studieprogram/ fag/emner som er oppdragsfinansiert.

(2) Departementet foreslår videre å endre ordlyden i bestemmelsen (§ 3-2 andre ledd), slik at den regulerer adgangen til å ta betalt for studiepoenggivende utdanningstilbud. Departementet foreslår som vilkår for å kreve egenbetaling for studiepoenggivende tilbud at søker har minimum to års arbeidserfaring. Et slikt vilkår vil etter departementets vurdering sikre at studiepoenggivende tilbud som institusjonene tar betalt for treffer riktig målgruppe, nemlig personer med arbeidserfaring. Vilkåret om to års arbeidserfaring er i tråd med dagens praksis, jf. mastergradsforskriften § 5 andre ledd, som krever «minst 2 års relevant yrkespraksis» for en erfaringsbasert mastergrad.

Departementet mener at institusjonene ikke bør stille strenge krav til at arbeidserfaringen må være innholdsmessig helt parallell til det utdanningstilbudet søkeren ønsker å gjennomføre. Dette for å gi størst mulig fleksibilitet, slik at søkere også har mulighet til å gjennomføre utdanningstilbud på et fagfelt som er nytt for dem. I samsvar med hvordan dette er regulert i mastergradsforskriften for erfaringsbaserte mastergradsutdanninger, må institusjonene selv vurdere hva de vil kreve som arbeidserfaring.

Akademikerne støtter dette, men presiserer at det i denne sammenheng må være fulltids eller tilnærmet fulltids arbeid etter sist avlagte grad som kvalifiserer til opptak til det aktuelle kurset eller utdanningen. Deltidsarbeid, for eksempel under studiene, bør ikke telles som arbeidserfaring i denne sammenheng. Vi ser imidlertid at toårskravet vil være en utfordring for nyutdannede, som ikke vil ha tilgang til videreutdanning før etter to år. Det er en problemstilling som departementet bør adressere og finne en løsning på. Vi kan ikke tillate oss at denne gruppen ekskluderes fra videreutdanning de to første årene etter avlagt grad.

(3) I forslaget til ny § 3-2 andre ledd foreslår departementet videre at det stilles to alternative vilkår for at institusjonene skal få adgang til å kreve betaling for studiepoenggivende utdanningstilbud;

a) den praktiske gjennomføringen av tilbudet er særlig tilpasset for personer i arbeid, eller

b) innholdet i tilbudet er særlig utviklet for personer med arbeidserfaring

Akademikerne har ingen prinsipielle innvendinger til de to skisserte alternativene, men mener at det tydeligere må fremkomme hva som ligger i dem og ikke ligger i dem. Vi er særlig bekymret for at alternativ b) uten nærmere kriterier kan lede til at utdanningsinstitusjonene med små grep kan gjøre gratisstudier til betalingsstudier. Hva det betyr at et utdanningstilbud er utviklet for personer med arbeidserfaring er per nå uklart, og hvor grensene går sammenlignet med ordinær grunnutdanning kan bli vanskelig å kontrollere. Samtidig ser vi at det i enkelte tilfeller kan være behov for tilbud som er utviklet for personer med arbeidserfaring, uten at det nødvendigvis må være særlig tilpasset personer i arbeid. Det kan være ved arbeidsledighet, eller dersom man får permisjon fra jobb for å gjennomføre et studium.

Det må derfor utarbeides tydelige kriterier for de to alternativene, slik at vi unngår misforståelser og utilsiktede tilsnikelser. Det er avgjørende at regelverket leder til lik praksis ved de ulike lærestedene.

Å delta i grunnutdanningstilbud for personer med arbeidserfaring må fortsatt være gratis.

Regulering av andelen egenbetaling

(4) Departementet mener reguleringen av andelen egenbetaling kan gjøres på tre alternative måter. Eventuelt kan to eller flere av alternativene kombineres.

Alternativ 1: Videreføre dagens bestemmelse, dvs. ikke regulere noen grense for andelen egenbetaling.

Alternativ 2: Fastsette en grense for egenbetaling i forskriften, for eksempel 25 prosent.

Alternativ 3: Alltid kreve fullfinansiering gjennom egenbetaling.

Akademikerne mener at dagens bestemmelse (alternativ 1) ikke har fungert godt nok. Det er godt dokumentert at dagens regler har bidratt til usikkerhet hos institusjonene omkring hva som er tillatt etter EØS-retten, og det er liten grunn til at det skal endre seg ved å vedta det på nytt.

Vi er også motstander av at man alltid skal kreve fullfinansiering gjennom egenbetaling (alternativ 3). Vi mener at livslang læring skal være et spleiselag mellom staten, virksomhetene og den enkelte. Ved alternativ 3 overlates hele regningen til virksomhetene og/eller den enkelte. Det vil føre til høye priser, og skape et klasseskille mellom de som har arbeidsgivere som betaler og de som ikke har det. Eventuelt de som selv har råd til å bekoste det og de som ikke har det. En slik ordning vil bidra til mer ulikhet og sannsynligvis lavere etterspørsel.

Akademikerne mener det er nødvendig at staten bidrar i spleiselaget, og at det må fastsettes en grense for egenbetaling i forskriften. Vi støtter således alternativ 2, men mener at nivået på 25 prosent er for dårlig begrunnet. Vi etterlyser derfor en grundigere utredning av konsekvensene av en slik løsning, noe som understøtter vår prinsipale innvending om at dette bør inngå i den helhetlige gjennomgangen av finansieringen av universiteter og høyskoler.

Det må også fremkomme tydelig hvilke kostnader man kan legge til grunn for beregningen. Dette er ikke omtalt i høringsnotatet, men vil være vesentlig for graden av egenbetaling. Dette gjelder for eksempel:

- grad av forskningsinnsats

- tid og ressurser brukt på utvikling av studietilbud som også er relevant for grunnutdanningene

- kostnader ved utvikling og innkjøp av verktøy og tjenester som også kommer resten av virksomheten til gode

- Hvordan man fordeler kostnadene over kurset livsløpsperspektiv. Utviklingen er dyr, mens drift er rimeligere. Da må det ikke være slik at de første studentkullene belastes hele utviklingskostnaden, mens senere kull kun belastes ut fra drifts- og vedlikeholdskostnader.

Alternativ 2 er det av de tre forelagte alternativene som i minst grad bidrar til ulikhet i deltakelsen i etter- og videreutdanning. Akademikerne tar avstand fra en klassedelt EVU-reform hvor de som har mye får mer. Det må ikke blir slik at det er størrelsen på egen eller arbeidsgivers lommebok som avgjør mulighetene for viktig kompetanseheving.

For å gi UH økte insentiver til å satse på livslang læring mener Akademikerne at tilbyder i en slik modell må beholde full resultatbasert finansiering dersom egenandelen ikke overstiger grensen som fastsettes i forskriften. Dette er i tråd med Markussen-utvalgets (NOU 2019: 12) anbefalinger. Dette vil kunne bøte på merkostnadene tilbyderne har ved å tilpasse tilbudene til personer i arbeid.

Andre endringer i egenbetalingsforskriften

(5) Egenbetalingsforskriften § 3-1 første ledd slår fast at statlige institusjoner kan ikke kreve egenbetaling fra studenter for studieprogrammer som fører fram til en grad eller yrkesutdanning. Departementet foreslår å endre ordlyden i denne bestemmelsen, slik at den blir lik universitet- og høyskoleloven § 7-1 første ledd, første punktum. Dette innebærer en presisering i forskriften om at egenbetaling ikke kan kreves for ordinære utdanninger som fører fram til en grad eller yrkesutdanning. Bestemmelsen vil da være i tråd med loven, og med de øvrige endringene som foreslås i høringsnotatet.

Akademikerne støtter dette. Det er avgjørende for å ivareta gratisprinsippet i høyere utdanning.

(6) Departementet foreslår å ikke videreføre egenbetalingsforskriften § 3-1 andre ledd, første punktum om at statlige institusjoner ikke kan kreve egenbetaling hvis institusjonen over tid ikke tilfredsstiller den aktiviteten som er lagt til grunn for bevilgningen over statsbudsjettet.

Akademikerne støtter dette.

(7) Departementet foreslår å videreføre egenbetalingsforskriften § 3-1 andre ledd andre punktum, som slår fast at utdanningstilbud med egenbetaling ikke skal gå på bekostning av institusjonens statlig finansierte utdannings- og forskningsvirksomhet.

Akademikerne støtter dette, og understreker at betalingstilbud ikke må komme i konflikt med gratisprinsippets formål.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet skriver eksplisitt at forslaget om endringer i egenbetalingsforskriften ikke medfører noen endring i bevilgningene til universitetene og høyskolene. Universitets- og høyskolesektoren er allerede svært presset på økonomi og faglige og administrative ressurser. Målet er at endringene i egenbetalingsforskriften skal bidra til mer etter- og videreutdanning ved universiteter og høyskoler. Vi mener som tidligere nevnt at staten bør være med på spleiselaget, slik at virksomhetene og/eller den enkelte ikke blir sittende igjen med hele regningen. Dersom det ikke tilføres ekstra ressurser innebærer det at ressurser flyttes fra grunnutdanning og forskning til etter- og videreutdanning. Akademikerne er bekymret for en slik utvikling. Flere studenter søker seg til høyere utdanning, og vi må ikke ende opp med at tilbudet til grunnutdanningene reduseres for å gjøre plass til flere etter- og videreutdanningstilbud.

Regjeringen må derfor, som et resultat av endringene i egenbetalingsforskriften, øke basisfinansieringen til UH for å gjøre dem i stand til å møte forventningene til god grunnutdanning og tilpasset etter- og videreutdanning, både på campus og desentralisert. Dette er en investering et kompetent og høyproduktivt arbeidsmarked som Norge er avhengig av for å skape verdi og velferd i en tid med mindre oljeinntekter, færre i yrkesaktiv alder, store klimautfordringer og en endringstakt vi ikke har vært i nærheten av tidligere. Da er kunnskap svaret, og vi må være villig til å investere i dette.