Mottaker: Arbeids- og sosialdepartementet
Tema: Arbeidsliv
Høringen svarer på: Høring - forslag til endringer i regelverket om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (meldeplikt om frilansere mv.)
Dato for vårt høringssvar: 20. august, 2020

Akademikernes høringssvar- forslag til endringer i regelverket om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (meldeplikt om frilansere mv.)

Akademikerne har inngitt høringssvar til høring om forslag til endringer i regelverket om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (meldeplikt om frilansere mv.).

Akademikernes merknader kan sammenfattes i følgende hovedpunkter:

- Vi støtter forslaget om at også frilansere meldes inn til Arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret). Vi mener imidlertid at frilanserbegrepet bør klargjøres.

- Vi støtter at det inntas et krav om at de som ønsker tilgang til Aa-registeret må søke om dette. Vi foreslår i den forbindelse at tilgangen tidsbegrenses og at et forlenget behov for tilgang forutsetter ny søknad. Vi foreslår i tillegg at søkeren må bekrefte at man er innforstått med taushetsplikten for å få tilgang til registeret, og at sanksjonering av brudd på taushetsplikten må vurderes. Dette må gjøres samtidig som det tilrettelegges for enkle og lite tidkrevende søknadsprosedyrer.

- Vi er positive til å forskriftsfeste overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Vi mener imidlertid at fristen for å melde inn opplysninger må komme klarere frem i bestemmelsene, og at det bør innføres en varslingsplikt før ileggelse av overtredelsesgebyr.

- Vi er bekymret for detaljmengden i rapporteringsplikten til Aa-registeret når det gjelder mindre virksomheters begrensede ressurstilgang, ikke minst når dette ses i sammenheng med forslaget om regler om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.

Det vises til Arbeids- og sosialdepartementets høringsbrev av 25. juni 2020 om forslag til endringer i regelverket om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (meldeplikt om frilansere mv.).

Akademikernes merknader kan sammenfattes i følgende hovedpunkter:

- Vi støtter forslaget om at også frilansere meldes inn til Arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret). Vi mener imidlertid at frilanserbegrepet bør klargjøres. Se pkt. 1 nedenfor.

- Vi støtter at det inntas et krav om at de som ønsker tilgang til Aa-registeret må søke om dette. Vi foreslår i den forbindelse at tilgangen tidsbegrenses og at et forlenget behov for tilgang forutsetter ny søknad. Vi foreslår i tillegg at søkeren må bekrefte at man er innforstått med taushetsplikten for å få tilgang til registeret, og at sanksjonering av brudd på taushetsplikten må vurderes. Dette må gjøres samtidig som det tilrettelegges for enkle og lite tidkrevende søknadsprosedyrer. Se pkt. 3 nedenfor.

- Vi er positive til å forskriftsfeste overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Vi mener imidlertid at fristen for å melde inn opplysninger må komme klarere frem i bestemmelsene, og at det bør innføres en varslingsplikt før ileggelse av overtredelsesgebyr. Se pkt. 4 nedenfor.

- Vi er bekymret for detaljmengden i rapporteringsplikten til Aa-registeret når det gjelder mindre virksomheters begrensede ressurstilgang, ikke minst når dette ses i sammenheng med forslaget om regler om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Se pkt. 3 og 4 nedenfor.

Våre utdypende merknader til høringsnotatet følger nedenfor og er strukturert ut fra de samme hovedoverskrifter som i høringsnotatet.

1. Forslag om å gjøre oppdragsgivere meldepliktig om frilansere til Aa-registeret – endringer i folketrygdloven § 25-1

Det foreslås i høringsnotatet at bruk av frilansere skal rapporteres inn til Aaregisteret, jf. høringsnotatet pkt. 3.

Akademikerne er positive til regler som kan gjøre det enklere å avdekke om frilanseres rettigheter ivaretas, men vil samtidig gjøre oppmerksom på at det også er noen utfordringer med forslaget.

Frilanserbegrepet i folketrygdloven bør klargjøres

Begrepet frilanser har en uklar rettslig ramme for mange arbeids- og oppdragsgivere. En del personer er også såkalte kombinatører, det vil si at de er i et arbeidstakerforhold i tillegg til å drive egen virksomhet. Det er viktig at de som skal rapportere inn frilansere til Aa-registeret har klart for seg hvem dette faktisk gjelder. Vi mener at en innføring av rapporteringsplikt av frilansere bør samkjøres med en noe mer utdypende forklaring på frilanser.

For å illustrere dagens komplekse rettskildebilde nærmere skal det nevnes at begrepet frilanser ikke er et arbeidsrettslig definert begrep. I folketrygdloven § 1-9 er frilanser definert slik (vår kursivering): «Med frilanser menes i denne loven enhver som utfører arbeid eller oppdrag utenfor tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse, men uten å være selvstendig næringsdrivende, se § 1- 10.»

Folketrygdlovens frilanserbegrep er noe nærmere omtalt i folketrygdlovens forarbeider hvor det blant annet vises til at skattelovens lønnstakerbegrep skal legges til grunn, jf. Ot.prp. 29 (1995-1996) på s. 51-52. Av veilederen til ameldingen til Skatteetaten fremgår det at frilanserbegrepet omfatter personer som utfører arbeid eller oppdrag for lønn eller annen godtgjørelse uten tjenesteforhold/ansettelsesforhold, og uten å være selvstendig næringsdrivende. I tillegg påpekes det at man som frilanser ikke har styringsrett, og dette forklares i veilederen med at arbeidsoppgavene ikke kan endres uten at kontrakten reforhandles. Dette sistnevnte fremgår imidlertid ikke av definisjonen av frilanser i § 1-9.

Det er ut fra ovennevnte behov for å klargjøre nærmere frilanserbegrepet i folketrygdloven så vel som den foreslåtte definisjonen i Aaregisterforskriften (jf. pkt. 3 nedenfor).

I tillegg vil vi foreslå at det presiseres i forslaget til justert ordlyd i folketrygdloven § 25-1 andre ledd, første setning, at meldingsplikten gjelder «arbeidsgiver eller oppdragsgiver for frilanser». Dette vil tydeliggjøre at rapporteringsplikten ikke gjelder oppdragsgivere for selvstendig næringsdrivende.

2. Andre endringer i folketrygdloven § 25-1

I høringsnotatet pkt. 4 foreslås blant annet at arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret benevnes som ett register, Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret, slik det i realiteten er. Akademikerne er enig i at navnet på registeret bør gjenspeile realiteten, men mener et mer dekkende navn vil kunne være «Arbeidsforholdregisteret». Dette vil også gi en mer helhetlig sammenheng med forslaget i høringsnotatet pkt. 5.4 hvor overskriften på § 5 i Aa-registerforskriften foreslås endret fra «melding om arbeidstaker» til «melding om arbeidsforhold».

Til forslaget om å endre deler av § 25-1 tredje ledd, konstaterer vi at forslaget legger opp til en ikke-uttømmende opplisting av hva som kan forskriftsfestes, jf formuleringen «blant annet [kan] omfatte». Ut fra et rettsikkerhetsperspektiv mener vi at denne lovhjemmelen bør ha en uttømmende opplisting av hva som kan reguleres i forskriftsform.

Når det gjelder forslaget om å innta en hjemmel for å forskriftsfeste vilkår for å få tilgang til opplysninger fra registeret (§ 25-1 bokstav d), mener vi en slik hjemmel er nødvendig og viktig. Både er dette viktig ut fra personvernhensyn, men også for å minimere risikoen for at opplysninger fra registeret kan bli misbrukt i et arbeidslivskriminalitetsperspektiv.

3. Endringer i Aa-registerforskriften

Definisjoner i forskriften

Departementet foreslår i høringsnotatet pkt. 5 å innta en likelydende definisjon av arbeidstakerbegrepet og frilanserbegrepet som i folketrygdloven §§1-8 og 1-9. I tillegg foreslås en definisjon av oppdragsgiver som er knyttet til at man benytter seg av frilanser. Som redegjort for i pkt. 1 ovenfor mener vi frilanserdefinisjonen i folketrygdloven § 1-9 og Aa-registerforskriften § 3 nr. 4 bør utdypes noe mer.

Når det gjelder forslag til definisjon av oppdragsgiver slik at dette knyttes til at man benytter seg av frilanser, mener vi definisjonen lett kan medføre misforståelser siden oppdragsgiverbegrepet også benyttes når det inngås oppdragsavtaler med selvstendige næringsdrivende. Det kan også være frilansere som i realiteten er arbeidstakere etter arbeidsmiljølovens regler.

Nærmere om enkelte forhold det skal meldes om til Aa-registeret

I høringsnotatet pkt. 5.5.2 foreslår departementet at det i Aaregisterforskriften uttrykkelig skal fremgå at det skal meldes inn en egen ID per arbeidsforhold. I den forbindelse er det i høringsnotatet listet opp tre momenter som kan indikere om det foreligger flere arbeidsforhold for en arbeidstaker i samme underenhet. Forslaget til tekst i § 6 nr. 1 andre ledd er imidlertid helt generell når det «bare» listes opp «arbeidsforholdsID» i bokstav b. Vi foreslår at bokstav b utdypes slik: «arbeidsforholdsID per arbeidsforhold».

Det foreslås også at sluttårsak skal meldes inn til Aa-registeret, jf. Aaregisterforskriften § 6 nr. 1 andre ledd bokstav j. I høringsnotatet pkt. 5.5.6 forutsettes det at sluttårsaken ikke skal beskrives inngående, men mer generelt av hensyn til personvernet. For å ivareta dette forutsetter vi at det i den elektroniske løsningen for melding legges inn standardvalg fremfor åpne tekstfelt. Vi vil likevel påpeke at siden det er arbeidsgiveren eller oppdragsgiveren til frilanseren som har meldeplikten uten at dette samkjøres med den ansatte eller frilanseren og deres tillitsvalgte, vil det uansett være risiko for feilrapportering på området. I tillegg skal det påpekes at det er arbeidsforhold som partene av ulike grunner avslutter etter felles enighet/avtale også i andre tilfeller enn der den midlertidige avtalen eller kontrakten utløper. Et slikt avtale-alternativ bør derfor også inntas i en elektronisk meldeløsning.

Når det gjelder plikt til å rapportere permisjonsID og permitteringsID per permisjon og per permittering (forslaget til § 6 nr. 1 andre ledd bokstav m og n), konstaterer vi at dette forutsetter at virksomhetene har lønns- og/eller HR-systemer som kan ivareta en slik detaljgrad i rapporteringen – uavhengig av virksomhetenes størrelse. Mindre virksomheters behov for begrensede rapporteringsbyrder må ivaretas

Forslaget om hva som skal omfattes av meldeplikten i § 6 vil medføre økt omfang av rapporteringsplikt/detaljrapportering for virksomhetene. Særlig for mindre virksomheter med begrenset ressurstilgang kan dette være krevende å forholde seg til i tillegg til øvrige omfattende rapporteringsplikter som er pålagt virksomhetene. For å gjøre rapporteringen enklere og mindre ressurskrevende forutsetter vi at det i den elektroniske løsningen for rapportering legges inn mest mulig standard- og avkrysningsvalg fremfor åpne tekstfelt.

Tilgang til opplysninger fra registeret og krav om søknad Akademikerne er positiv til forslag om at det i Aa-registerforskriften §§ 9 og 10 inntas krav om at alle som ønsker tilgang til Aa-registeret må søke om dette. Vi støtter departementets vurdering om å fjerne gjeldende formulering om at en rekke offentlige myndigheter skal ha «generell tilgang». Dette vil gi Arbeids- og velferdsdirektoratet som registeransvarlig myndighet bedre oversikt over brukerne av registeret og hva det brukes til. Når det gjelder hvilke krav som skal stilles til en søknad om tilgang til opplysninger fra registeret, forslaget til forskrift § 11, mener vi tilgang bør tidsbegrenses. Ut fra et dataminimeringsperspektiv mener vi at det bør stilles krav både i søknaden og i vedtaket om hvilken tidsperiode det søkes tilgang for/gis tilgang, og slik at det uansett settes en maksgrense før ny søknad må sendes. Disse maksgrensene kan for eksempel variere avhengig av om tilgangen gis etter § 9 (offentlig myndighetsutøvelse) eller § 10 (andre). I nåværende § 15 om taushetsplikt (ny § 16) er taushetsplikten til de som får tilgang til registeret regulert. Vi mener denne taushetsplikten bør tydeliggjøres ytterligere overfor de som får tilgang. For eksempel kan det kreves at det i søknaden oppgis/krysses av for at søker er kjent med taushetsplikt ved tilgang og at dette også gjentas i vedtaket om tilgang. Vi mener videre at brudd på taushetsplikten bør vurderes å sanksjoneres med at eksisterende tilganger bortfaller og/eller at forslaget til ny § 15 om overtredelsesgebyr og tvangsmulkt også omfatter brudd på § 15 om taushetsplikt. Når det gjelder selve søknadsprosedyren må denne ikke være for tidkrevende for de som har behov for rask tilgang etter §§ 9 og 10 i forskriften. For eksempel vil tidsperspektivet være viktig ved forsknings- og utredningsprosjekter. En elektronisk søknadsløsning med mest mulig standard- og avkrysningsvalg fremfor åpne tekstfelt vil kunne gjøre søknadsprosessen enkel og effektiv.

4. Endringer i folketrygdloven § 25-3 og forskrift om gebyr og tvangsmulkt ved brudd på opplysningsplikten til arbeidstakerregisteret mv.

Akademikerne er positive til forslaget om å forskriftsfeste overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Vi vil imidlertid påpeke at forslaget ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til ressurstilgangen i små virksomheter. Som det fremgår av kommentarene til folketrygdloven § 25-3, høringsnotatet pkt. 11 på s. 28-29, følger ikke rapporteringsfristen av Aa-registerforskriften. Derimot følger den av a-opplysningsforskriften § 2-1, men uten at dette kan leses ut av forslaget til § 4 i Aa-registerforskriften. Forslaget til § 4 viser bare generelt til «den frist som er fastsatt i forskrift». Slik vi ser det er det viktig at fristregelen på en langt tydeligere måte klargjøres i § 4. I tillegg bør fristen stå i forslaget til § 15 i Aa-registerforskriften og med en henvisning til aopplysningsforskriften § 2-1.

For øvrig mener vi det på samme måte som for tvangsmulkt også må inntas regler om at det i forkant av å ilegge overtredelsesgebyr må sendes ut varsel med en frist for å rette opp forholdet.

5. Personvernkonsekvenser

I høringsnotatet pkt. 8 redegjør departementet for personvernkonsekvenser av å rapportere inn de opplysninger som forslaget gjelder. Vi vil igjen påpeke utfordringene knyttet til å melde inn sluttårsak, jf. pkt. 3 ovenfor, og vårt forslag om at det i en elektronisk løsning for melding legges inn standardvalg fremfor åpne tekstfelt.

Vi vil også gjøre oppmerksom på at tilgang til Aa-registeropplysninger om fødselsnummer vil kunne medføre at den som får tilgang også får opplysninger som gjør det enklere å finne personer som lever på hemmelig adresse etc. Vi ber departementet vurdere personvernkonsekvenser for disse tilfellene.