Det vises til Kunnskapsdepartementets høringsbrev av 22. juni i år om høring av grunnlag for nye universitets- og høyskolelov. Høringen har vært behandlet i Akademikernes styre.

Akademikerne er opptatt av hvordan man kan få ned bruken av midlertidige ansettelser i universitets- og høyskolesektoren.  Den høye midlertidigheten skyldes flere forhold, men de foreslåtte lovendringene i høringsnotatet vil i liten grad påvirke midlertidigheten. Akademikerne mener departementet ikke har gått inn i hovedutfordringen som gir høy midlertidighet og vil utdype dette under punkt 3.

Akademikerne høringsinnspill følger under, og er strukturert etter høringsnotatets kapittelinndeling.

2. Vurdering og sensur

Akademikerne mener prinsipielt at det bør være to sensorer, hvorav en ekstern, ved alle eksamener. Dette er viktig for å ivareta studentenes rettsikkerhet og legitimiteten i sensuren. Samtidig forstår vi at dette er ressurskrevende, og støtter derfor departementets forslag om å gjøre avgrensninger.

Departementet foreslår å endre kravet om to sensorer slik at det vil gjelde ved sensur av

• bacheloroppgaven eller lignende oppgaver, det vil si større arbeider der det stilles krav til fordypning og selvstendighet
• alle eksamener som alene utgjør 15 studiepoeng eller mer,
• ikke-etterprøvbare eksamener

Akademikerne støtter forslaget om at det innføres to sensorer ved sensur av arbeider der det stilles krav til fordypning og selvstendighet, og ved eksamener som ikke er etterprøvbare (forslag a og c).

Akademikerne mener derimot at forslag b, om to sensorer ved alle eksamener som alene utgjør 15 studiepoeng eller mer, kan slå skjevt ut mellom forskjellige studieprogram. Mange studieprogram har 7,5 eller 10 studiepoengsenheter. Det vil si at studenter ved slike studieprogram stort sett kun vil få to sensorer ved sensur av bachelor-/masteroppgaven. Akademikerne mener derfor at man fremfor en fast studiepoengsgrense heller bør vurdere ordninger som treffer bredere, slik at alle studieprogram og studenter berøres. En mulig løsning kan være at en viss andel av eksamenene ved ethvert studieprogram skal ha tosensor-vurdering.

Videre mener vi at det i en situasjon med begrensede ressurser er viktigere at de som vurderer besvarelsene har tilstrekkelig kompetanse på fagområdet og at vurderingen er korrekt kalibrert, enn at det er to sensorer på hver eksamen eller på hvert eksamenssett. For å sikre kvaliteten på sensuren bør derfor samtlige fag ha jevnlig tosensor-vurdering, slik at kriteriene for vurderingen jevnlig blir kontrollert og justert, heller enn at den enkelte besvarelse eller det enkelte eksamenssett vurderes av to sensorer.

Som følge av forslaget, forventes det at institusjonene vil få en økning i kostnader knyttet til sensur. Akademikerne mener en slik kostnadsøkningen helt eller delvis bør kompenseres. Det vil bli svært krevende å ta denne kostnadsøkningen uten at det går på bekostning av andre oppgaver.

Vi vil også peke på at kapasitetsmessige utfordringer i form av tilstrekkelige lærerressurser ikke er noe som kan løses med økte bevilgninger, i hvert fall ikke på kort sikt. Etter strukturreformen har man også fått større enheter i UH-sektoren. Akademikerne mener derfor at det bør vurderes å legges bedre til rette for større bruk av eksterne sensorer fra næringslivet (etter dansk modell).

3. Midlertidige ansettelser

I høringsnotatet kapittel 4 foreslår departementet en rekke endringer i universitets- og høyskoleloven (uhl.), det bes også om innspill til andre skisserte mulige lovendringer. Akademikerne forutsetter at invitasjonen til å gi innspill til andre skisserte mulige lovendringer, vil bli etterfulgt av ordinær høringsrunde dersom departementet vurderer konkrete lovendringer på disse områdene.

I det følgende gir Akademikerne først noen generelle kommentarer. Deretter omtales departementets ulike forslag til lovendringer, samt tidligere forslag om å begrense åremålsperioden for postdoktor til én periode.

3.1 Generelt om midlertidige ansettelser i UH-sektoren og departementets forslag

Andelen ansatte i midlertidige stillinger er langt høyere i UH-sektoren enn i arbeidslivet ellers. Det er en utfordring at en så stor andel av forskningen er eksternt finansiert siden det blant annet leder til høy bruk av midlertidige prosjektstillinger. Den høye midlertidigheten skyldes selvsagt flere forhold – blant annet en ukultur i sektoren og komplekst lovverk, men økonomi er en særdeles viktig brikke.

Akademikerne mener derfor departementets forslag til innstramminger til dels ikke treffer, og bare i begrenset grad vil kunne avhjelpe, sektorens utfordringer med omfattende bruk av midlertidige ansettelser. Slik vi ser det, er hovedutfordringen den eksterne finansieringen av UH-sektoren gjennom omfattende tildeling av tidsbegrensede forskningsmidler, og dette burde også vært omtalt i høringen.

Akademikerne har tidligere påpekt at det er uheldig at ansettelsesreglene spres over flere lover, og at reglene i universitets- og høyskoleloven må ses i sammenheng med både statsansatteloven og arbeidsmiljøloven, jf. vårt høringssvar til NOU 2020:3 pkt. 19. Det er i utgangspunktet ønskelig at UH-sektoren følger de samme ansettelsesregler som øvrig privat og offentlig sektor. Det er derfor positivt at departementet i flere av de foreslåtte endringene nå relaterer reglene om midlertidighet i UH-sektoren til de generelle reglene om midlertidighet i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven.

Når det gjelder departementets forslag til lovendringer, støtter Akademikerne i hovedsak de fleste av forslagene for å fjerne særregler i sektoren. På noen få områder er det likevel spesielle hensyn som tilsier fortsatt behov for dette, jf. pkt. 3.4 og 3.5 nedenfor.

Siden departementet fortsatt legger til grunn at det er behov for regler om midlertidig ansettelse direkte i universitets- og høyskoleloven, vil vi imidlertid gjenta vårt tidligere forslag om å få presisert i uhl. § 11-1 at arbeidstaker som hovedregel skal ansettes fast.

Vi konstaterer at høringen heller ikke omtaler behovet for klargjøringer i dagens regler om midlertidig ansettelse ved arbeid av midlertidig karakter. Som vi tidligere har anbefalt, mener vi det tydeligere i forarbeider og lovkommentarer bør klargjøres at ekstern midlertidig finansiering/prosjektstøtte ikke gir saklig grunn for midlertidige ansettelser, jf. blant annet redegjørelsen i NOU 2020:3, se særlig pkt. 28.5.5 og 28.5.6. Det er svært uheldig at uklar lovgivning fører til misforståelser om at man i UH-sektoren lovlig kan ansette midlertidig på grunn av ekstern finansiering/tidsbegrensede forskningsmidler. Dette må også ses i sammenheng med behovet for å se nærmere på den eksterne finansieringen av UH-sektoren slik vi har påpekt ovenfor.

Det er i tillegg behov for flere tiltak for å få ned midlertidigheten i sektoren. Gjennom styringsdialogen må man fortsette å stille klare krav om redusert bruk av midlertidige ansettelser. Det må i tillegg arbeides for mer bevisstgjøring knyttet til bruk av postdoktorer og karriereveiledning av postdoktorkandidater, og ikke minst er det nødvendig at det ute på institusjonene er tilstrekkelig kompetanse til å anvende lovverket, herunder arbeidsrettslig kompetanse, jf. også anbefalingene i NOU 2020:3 pkt. 28.5.8.

3.2 Forslagene om å oppheve reglene om at søkere kan ansettes midlertidig i inntil tre år dersom det ikke er kvalifiserte søkere mv.

Akademikerne støtter i utgangspunktet departementets forslag om å oppheve de to særhjemlene for midlertidig ansettelse i lovens § 6-5 første og andre ledd, samt den tilhørende regelen om beregning av ansettelsestid i tredje ledd. Det er positivt at departementet her ser lovens ansettelsesregler i sammenheng med arbeidsmiljølovens og statsansattelovens regler.

Imidlertid stiller vi spørsmål ved om det å oppheve disse særhjemlene vil kunne påvirke muligheten til å ansette unge forskertalenter uten nødvendig undervisningskompetanse i vitenskapelige stillinger. Det siktes her særlig til rekruttering til førsteamanuensisstillinger for senere professorater. Her er det behov for fleksibilitet i regelverket for å kunne rekruttere de beste fagpersonene og legge til rette for mobilitet mellom sektorene. Svært få søkere med næringslivsbakgrunn vil i dag oppfylle de pedagogiske kravene til ansettelse i sektoren selv om de kan oppfylle de vitenskapelige kravene med god margin.

Siden adgangen til å ansette midlertidig fortsatt er noe ulik etter arbeidsmiljøloven og statsansatteloven, foreslår vi for øvrig at en eventuell opphevelse av reglene i § 6-5 avventes til det er vurdert om det er behov for eventuelle ytterligere innstramminger i statsansatteloven. En opphevelse må ikke medføre ulik adgang til midlertidige ansettelser for private og offentlige universiteter og høyskoler.

3.3 Forslaget om å endre regelen om åremålsperiode for vikarer for ledere i åremål

Akademikerne støtter forslaget om å skjerpe inn den tidsubegrensede adgangen til midlertidig ansettelse av vikarer i uhl. § 6-5 fjerde ledd. Etter vårt syn bør det i utgangspunktet ikke være noen særregel for denne type vikariater.

Selv om man i arbeidslivet ellers må forholde seg til manglende parallellitet mellom et vikariats lengde og den lovfestede retten vikarer har til fast ansettelse etter tre år, kan man imidlertid ikke se bort fra at en tilsvarende regel i akademia kan gi mindre støtte i fagmiljøene til at kolleger søker lederstillingene. Ved å stramme inn gjeldende rett vil reglene om rett til fast ansettelse etter tre år kunne overstyre fagmiljøets lagte strategiske bemanningsplaner. Ved endt åremål vil i praksis fagmiljøet i tillegg kunne få økte lønnsutgifter både for den tidligere lederen og (den fast ansatte) vikaren siden det å si opp en fast ansatt vikar i realiteten er lite aktuelt for offentlige universiteter og høyskoler. Det bør derfor vurderes å gjennomføre en evaluering av endringen når det har gått noe tid.

3.4 Forslaget om å oppheve særreglene for visse typer bistillinger

Akademikerne kan ikke støtte forslaget om å oppheve særreglene om å kunne ansette midlertidig på åremål for inntil 20% bistilling, ofte kalt «toerstillinger». Slik vi ser det, bør dagens regelverk på dette området beholdes.

Vi vil fremheve at de som innehar slike toerstillinger i utgangspunktet har 100% fast stilling hos en annen arbeidsgiver. Dermed er hensynet til ansattes behov for fast stilling alt ivaretatt gjennom vedkommendes hovedstilling. Toerstillingene er da heller ikke en del av midlertidighetsstatistikken.

Det er i tillegg viktig at lovverket gjør det enkelt å kunne rekruttere inn ekstern næringslivskompetanse for undervisning og forskning i små stillingsbrøker. En innstramming i lovverket vil gjøre slike ansettelser mer byråkratisk og det er stor risiko for at det blir vanskeligere å hente inn nødvendig næringslivskompetanse til sektoren. Bruk av professor II-stillinger i akademia bidrar til tettere kobling mellom arbeidsliv og akademia og er viktig for å sikre arbeidsrelevans og kvalitet i studiene. Slike bistillinger er derfor viktige for fagmiljøene, studentene og næringslivet. De gir nødvendig mobilitet mellom sektorene, og skaper samarbeid på tvers av utdanningsinstitusjoner og arbeidsplasser, også over landegrenser.

I høringsnotatet trekker departementet frem at de mener det er en rekke utfordringer, som avlønning og stillingsstørrelse, ved å ansette i slike bistillinger særlig når hoved- og bistilling er i ulike sektorer. Slik vi ser det bør eventuelle utfordringer kunne løses med utgangspunkt i gjeldende regelverk.

3.5 Skissert mulig lovendring om å oppheve regelen om åremålsstillinger for leder for avdeling eller grunnenhet

Akademikerne er skeptisk til å fjerne særbestemmelsen om åremålsstillinger for leder for avdeling eller grunnenhet i uhl. § 6-4 første ledd bokstav c.

Uten mulighet for åremålstilsettinger i disse lederstillingene er det stor risiko for at behovet for faglig fornyelse ikke lengre vil kunne ivaretas. Dette er også stillinger hvor lederne normalt har faste stillinger å gå tilbake til etter endt åremål og følgelig ikke er utsatt for usikkerhet og manglende karrieremuligheter.

I høringsnotatet opplyses det at bestemmelsen benyttes for både undervisningsledere, studieledere, dekaner og instituttledere for å ansette i åremål i fire år i tre perioder, og at den dermed benyttes i langt større utstrekning enn det som har vært hensikten. Akademikerne mener det derfor er positivt at det i høringsnotatet fremheves at hjemmelen bare kan benyttes av ledere med budsjett- og personalansvar og normalt ikke skal brukes til åremål for studie- og undervisningsledere slik det er blitt praksis for i sektoren.

3.6 Skissert mulig lovendring om å begrense eller oppheve regelen om åremål for stillinger der skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet

Akademikerne mener bestemmelsen om åremålsansettelse der skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet (uhl. § 6-4 første ledd bokstav i) bør oppheves. Slik vi ser det, vil det ikke være tilstrekkelig å stramme inn reglene til å gjelde bare en åremålsperiode.

Vi er enig i departementets vurdering om at dagens praksis er uheldig, og mener at en oppheving av § 6-4 første ledd bokstav i, samt tiltak for økt kunnskap om regelverket hos arbeidsgiver, er egnet til å bedre situasjonen. Vi vil blant annet trekke frem at mange som er ansatt på åremål har dette som deltidsstilling, gjerne 40-60 prosent, ved siden av å være selvstendig næringsdrivende, eller for eksempel ansatt på et arkitektkontor etc. Slike stillingskombinasjoner mener vi i tilstrekkelig grad vil ivareta UH-sektorens behov for faglig fornyelse og kontakt med praksisfeltet.

Den manglende stabiliteten et åremål innebærer, gir utrygge arbeidsplasser og lav forutsigbarhet, noe som igjen hemmer den faglige utviklingen ved skolene. På bakgrunn av disse betraktningene mener vi forslag om å redusere hjemmelen for ansettelse til én periode ikke vil ha ønsket effekt, men snarere føre til større uforutsigbarhet og utrygghet blant disse ansatte.

Den utstrakte bruken av midlertidige ansettelser i UH-sektoren påvirker også de ansattes tilknytning til det organiserte arbeidslivet. Vi erfarer at mange av de midlertidige ansatte i UH-sektoren velger å forbli uorganiserte som følge av at de er usikre på hvor lenge de vil være tilknyttet utdanningsinstitusjonene. Usikkerheten knyttet til eget arbeidsforhold påvirker også ansattes ønske om å skape et velfungerende tillitsvalgtapparat på den enkelte arbeidsplass. Vi er av den oppfatning at et velfungerende tillitsvalgtapparat er helt nødvendig for å sikre gode ansettelsesprosesser og for å forhindre feil knyttet til bruk av midlertidige ansettelser i UH-sektoren, eksempelvis feil bruk av åremålshjemler.

3.7 Skissert mulig lovendring om å endre regelen om lengden på en rekke ulike åremålsstillinger

Akademikerne mener det bør ses nærmere på om åremålsperiodene i uhl. § 6-4 andre og tredje ledd kan kortes ned, slik departementet åpner for i høringsnotatet pkt. 3.3.2.4.

3.8 Departementets tidligere forslag om å begrense åremålsperioden for postdoktorer til bare én periode

Selv om Akademikerne ønsker å få redusert bruken av midlertidige ansettelser i UH-sektoren, mener vi departementets forslag om å begrense åremålsperioden til bare én periode for postdoktorer ikke er veien å gå. Konkurransen om stillinger ved universitetene er hard. Søkere med flere postdoktorlignende ansettelser bak seg som forsker i utlandet, vil kunne utkonkurrere de som har en postdoktorperiode fra et av våre universiteter, jf også vårt høringssvar til NOU 2020:3 pkt. 20.

Siden departementet på tross av ovennevnte ønsker å gå videre med forslaget, vil vi trekke frem fra vårt tidligere høringssvar at en slik begrensning i så fall bør angis som årsverk, ettersom det i mange tilfeller er hensiktsmessig å kombinere en postdoktorstiling med annet arbeid. Det må også være mulig å utvide åremålsstillingen utover to år ved behov. Denne fleksibiliteten er nødvendig.

4. Nedleggelse av studiesteder og avvikling av sentrale profesjonsfag

Akademikerne støtter ikke departementets forslag om at nedleggelse av studiesteder og avvikling av sentrale profesjonsfag med stor regional betydning skal avgjøres av Kongen i statsråd.

Akademikerne mener at de statlige universitetene og høyskolene har særskilte fullmakter og institusjonell autonomi, noe som blant annet innebærer at de har ansvar for beslutninger om opprettelse og avvikling av studiesteder. Ønsket politisk utvikling for særlig viktige utdanninger må sikres i styringsdialogen med universitetene og høyskolene, ikke ved å frata institusjonene sentrale deler av den institusjonelle autonomien.

Vi er heller ikke enige i at det er tilstrekkelig med et skjønnsmessig kriterium som «sentrale profesjonsfag med stor regional betydning». En slik skjønnsmessig vurdering legger opp til en svært uklar og uforutsigbar styringsdialog. Dersom nedleggelse av studiesteder og avvikling av sentrale profesjonsfag med stor regional betydning skal avgjøres av Kongen i statsråd, mener Akademikerne at «sentrale profesjonsfag med stor regional betydning» må presiseres.

5. Felles klagenemnds adgang til å ilegge strengere reaksjoner

Akademikerne mener at dagens regelverk for Felles klagenemd er tilstrekkelig, det vil si at Felles klagenemnd bare kan omgjøre vedtak om fusk mv. til skade for studenten dersom endringen underrettes klageren senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen, jf. forvaltningsloven § 34 tredje ledd andre punktum. Akademikerne støtter departementet i at adgangen til å vedta strengere reaksjoner enn underinstansene er et sterkt inngrep for den det gjelder, men adgangen til å vedta strengere reaksjoner enn underinstansen finnes i dag, så lenge tidsfristen på tre måneder overholdes. Vår vurdering er at det bør være tungtveiende grunner til at tidsfristen for å vedta strengere reaksjoner skal utvides, og vi stiller spørsmål ved om antallet saker er en tilstrekkelig begrunnelse. Resultatet for studentene kan være svært inngripende, og kan dreie seg om annullering av eksamen eller bortvisning.

Akademikerne mener studentenes rettsikkerhet må være et overordnet hensyn. Dersom det er mange tilfeller der Felles klagenemnd ser grunn til å vedta strengere reaksjoner enn underinstansene, tyder dette på ulik praksis når det gjelder reaksjoner på for eksempel fusk. Dette bør kunne løses ved nasjonale retningslinjer eller veiledninger. Akademikerne støtter ikke departementets alternativ 2, som innebærer at det ikke gis en tidsfrist for behandling av klagesakene. Dersom departementets alternativ 3 innføres, vurderer vi at en utvidelse av tidsfristen til ni måneder er altfor lang. Det må kunne kreves at nemnda sorterer ut saker som potensielt kan få svært inngripende konsekvenser for studentene, slik at disse behandles innen en rimelig tidsfrist.

6. Opptak

Akademikerne støtter departementets forslag om å endre begrepsbruken i loven slik at «generelt opptaksgrunnlag» brukes som en fellesbetegnelse for alle opptaksgrunnlagene, mens «generell studiekompetanse» forbeholdes opptak på grunnlag av fullført og bestått videregående opplæring med riktig fagsammensetning og timeantall.

Akademikerne støtter også forslaget om en presisering om positiv særbehandling og å fjerne bestemmelsen om adgang til åpne studier. Vi deler for øvrig departementets innledende kommentar om at det ikke er naturlig å foreslå større endringer knyttet til regelverket for opptak da et eget utvalg for tiden arbeider med dette.

7. Norsk som fagspråk

7.3.3 Særlig om samisk som fagspråk

Akademikerne ser ikke at en lovfestelse av at institusjoner som har et særlig ansvar for samisk forskning og høyere utdanning, har ansvar for vedlikehold og videreutvikling av samisk fagspråk, da ansvaret allerede ivaretas gjennom andre funksjoner. Dette fremkommer av tildelingsbrevene til de relevante institusjonene og må sees i sammenheng med arbeidet til (med?) utviklingsavtalene. Akademikerne mener dette også dekkes i språkloven og sameloven samt de språkpolitiske plattformene universtetsstyrene har vedtatt.

7.3.4.Hjemmel for mulige forskriftskrav om norsk som fagspråk

Akademikerne støtter departementets forslag om at det innføres en hjemmel for å kunne fastsette nærmere krav i forskrift til norsk og samisk som fagspråk, jf. forslaget til § 1-7 første ledd tredje punktum. I NOU 2022:2 Akademisk ytringsfrihet ba utvalget departementet vurdere om man skulle forskriftsfeste krav om sammendrag på norsk i alle doktorgradsavhandlinger. Dette forslaget støttet Akademikerne i sitt høringsinnspill til NOUen og mener derfor det er viktig å innføre en hjemmel for å for å kunne fastsette nærmere krav i forskrift til norsk og samisk som fagspråk.

8. Fusk

Akademikerne støtter forslaget fra departementet om å ikke endre lovbestemmelsen om fusk i universitets- og høyskoleloven, men vi mener det er hensiktsmessig å utarbeide en nasjonal veileder for behandling av fuskesaker, jf. punktet om Felles klagenemd.

10. Tilsyn med kvalitetsarbeid i utdanningen mv.

Akademikerne støtter departementets forslag om å endre ordlyden i § 3-1 fjerde ledd slik at NOKUT «kan» (i stedet for «skal») trekke institusjonens akkreditering tilbake hvis institusjonen ikke oppfyller fastsatte standarder og kriterier og ikke har rettet innen fristen. Akademikerne mener det er rimelig at NOKUT gis mulighet til å gjøre en forholdsmessighetsvurdering, så lenge saken ikke avsluttes før vilkårene for akkreditering er oppfylt.

Akademikerne støtter også de øvrige forslagene under kapittel 10 Tilsyn med kvalitetsarbeid i utdanningen mv.

11. Gradssystemet

Akademikerne støtter forslaget om å innføre en ny bestemmelse om gradssystemet i loven som klargjør hvilke grader som kan gis i det norske utdanningssystemet, og at det presiseres at akkreditering er en forutsetning for å kunne gi grad. Videre støtter vi også forslaget om å utvide og slå sammen forskriftshjemler for å kunne sette krav til alle grader, samt å overføre myndigheten til å etablere nye grader fra Kongen til departementet.