SAMMENDRAG AV RAPPORTEN

Norske kommuner og fylkeskommuner har mange lovpålagte oppgaver, og oppfyllelse av en betydelig del av oppgavene krever ansatte med høyere utdanning. Samtidig viser flere undersøkelser at det er utfordrende for kommunal sektor å etablere attraktive fagmiljøer for personer med høyere utdanning som gjør at man klarer å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse. Vår kartlegging viser at dette går ut over kommunenes oppgaveløsning og tjenestetilbudet til innbyggerne. Sett i sammenheng med at behovet for akademikere vil være større i fremtiden er det grunn til bekymring.

Vi finner at størrelsen på fagmiljøene og attraktive fagmiljøer i kommunal sektor øker med kommunestørrelse. Små kommuner har størst utfordringer med å etablere robuste og attraktive fagmiljøer. Utfordringene er størst innenfor små tjenesteområder som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer for å tilfredsstille lovkrav og levere kvalitet. To konkrete eksempler på slike tjenesteområder er psykisk helse og avhengighet og lokal arealplanlegging. Vår kartlegging viser at det er mangel på kompetanse og kapasitet innenfor disse områdene og at konsekvensen er at personer med psykiske- og/​eller avhengighetsutfordringer ikke får den hjelpen de har krav på. Innenfor arealplanlegging finner vi blant annet at mangel på kompetanse og kapasitet bidrar til høyere klimagassutslipp og mer nedbygging av natur.

Vi finner at samarbeid mellom kommuner har en positiv innvirkning på attraktiviteten ved fagmiljøet. Samtidig kan samarbeid mellom kommuner ha negativ inn­virkning på lokaldemokratiet og kvalitet på tjenestene. Eksempelvis er det en forutsetning for den pågående barnevernsreformen at hele oppvekstområdet samarbeider om tidlig innsats og forebygging, noe som er vanskeligere hvis deler av oppvekstoppgavene løses av en annen kommune. I rapporten foreslår vi flere tiltak for å bedre situasjonen. De mest inngripende tiltakene, som tvangs­sammenslåing av kommuner og å bryte med generalistkommuneprinsippet å gi større kommuner mer oppgaveansvar, vil sannsynligvis ha størst effekt på å løse dagens utfordringer. Basert på at det er liten politisk oppslutning rundt såpass inngripende tiltak har vi også diskutert tiltak som er mindre inngripende. En mulighet er å oppfordre til uformelle samarbeid mellom kommuner (eksempelvis læringsnettverk), i større grad tilrette­legge for etter- og videreutdanning og etablere systemer for kompetanseoverføring fra privat sektor. Om de mindre inngripende tiltakene er tilstrekkelig for å sikre oppfyllelse av lovkrav, mottakeres rettigheter og nasjonale målsetninger er lite sannsynlig. De mindre inngripende tiltakene vil imidlertid i større grad gjør kommunene i stand til å løse oppgavene på en bedre måte enn i dag.

Oppdraget omfattet å svare på syv spørsmål

Formålet med prosjektet har vært å innhente kunnskap om hva som kjennetegner fagmiljø som er attraktive for høyt utdannede å søke seg til, og hva som oppleves/​vurderes som et godt fagmiljø. Prosjektet omfatter også å kartlegge hva kommuner gjør for å skape sterke attraktive fagmiljøer, herunder også hvordan de samarbeider om oppgaveløsning for å kompensere for mangel på kapasitet og/​eller kompetanse. Vi ser også nærmere på i hvilken grad formelle og uformelle samarbeid bidrar til å skape attraktive fagmiljøer for akademikere i kommunal sektor. Problemstillingene som er besvart er:

• Hva kjennetegner dagens fagmiljøer?
• Hva kjennetegner attraktive fagmiljøer for akademikere i kommunesektoren (herav fastleger og veterinærer med vaktavtale med kommunene)?
• Hvordan jobber kommunene for å skape attraktive fagmiljø?
• Hvordan bidrar formelle og uformelle samarbeid mellom kommuner til å skape attraktive fagmiljøer?
• Hvordan fagmiljøene oppleves/​vurderes av akademikeransatte i kommunene?
• Hvordan fagmiljøene oppleves/​vurderes av ledere i kommunene?
• Hvilke tiltak kan realisere attraktive fagmiljøer i kommunene?

Hovedkilden for å svare på spørsmålene er en undersøkelse til Akademikernes medlemmer som jobber i kommunal sektor og kommunale ledere innenfor psykisk helse og avhengighet og areal­planlegging. Disse to tjenesteområdene er valgt ut fordi de krever begge spesialiserte og tverrfaglige fagmiljøer. Vi har indikasjoner på at disse fagområdene kan være utfordrende å håndtere for mange kommuner, ettersom at tjeneste krever en viss størrelse for å opprettholde kvalitet. De er følgelig godt egnet som objekter for grundigere studie.

Det nære og det samlede fagmiljø

Det er skrevet lite om kommunale fagmiljø i Norge, og det finnes ikke en klar definisjon av begrepet fagmiljø. Basert på litteraturgjennomgangen og egne vurderinger har vi valgt å skille mellom det nære og det samlede fagmiljøet. Det nære fagmiljøet definerer vi som de kolleger man samarbeider med i det daglige for å løse oppgaver. Det samlede fagmiljøet omfatter både de kolleger man sam­arbeider med i det daglige for å løse oppgaver (det nære fagmiljøet) og alle fagpersoner/​kolleger man kan rådføre seg med og/​eller har faglige diskusjoner med. Vår definisjon av fagmiljø er avgrenset til arbeidsplassen til den ansatte.

Størrelsen på fagmiljøene øker med kommunestørrelse

Størrelsen på kommunale fagmiljøer øker med kommunestørrelse. Nesten halvparten av respondentene i små kommuner oppgir å ha et fagmiljø på inntil to personer og nesten én av fem jobber alene. Vi finner at høyt utdannede som er tilknyttet myke tjenesteområder som grunnskole og barnehage, barnevern, helse (fore­bygging, diagnose, behandling og rehabilitering), psykisk helse og avhengighet, pleie og omsorg og sosialhjelp oppgir å ha flere fagpersoner knyttet til sitt fagmiljø enn øvrige tjenesteområder (veterinær­tjenester, kultur, infrastruktur og administrative tjenester). Tjeneste­­områder som sam­arbeider med andre kommuner har større fagmiljø, sammenlignet med områder der kommunene ikke sam­arbeider. Vi finner også at andelen ansatte med høyere utdanning øker med kommunestørrelse. På spørsmålet om hvor stor andel av kollegene i fagmiljøet som har samme fagbakgrunn er det stor variasjon. Psykologer og samfunnsøkonomer er de to akademikergruppene som i størst grad jobber tverrfaglig, mens veterinærer og leger i størst grad jobber med kolleger som har samme fagbakgrunn. Et flertall som jobber i kommunal sektor oppgir at de i stor eller veldig stor grad har spennende arbeidsoppgaver i nåværende stilling med lite variasjon mellom kommunestørrelsene.

Vi finner indikasjoner på at kommunal sektor har en omdømmeutfordring

Størstedelen av personer med høy utdanning i kommunal sektor opplever sitt fagmiljø som attraktivt. Det betyr at det å ha kolleger å samarbeide med og rådføre seg med for å løse oppgaver, har en sentral betydning for at de trives i jobben. Attraktiviteten er imidlertid dårligere i små kommuner enn i store kommuner. Analyse av spørsmål i Akademiker­panelet forteller oss at akademikere som allerede jobber i kommunal sektor er mer tilbøyelige enn ansatte i staten og privat sektor for å søke en ny stilling i kommunal sektor. Akademikere i privat sektor ønsker i mindre grad å jobbe i kommunal sektor, sammenlignet med personer som jobber i offentlig sektor. Dette funnet indikerer at kommunal sektor har en omdømme­utfordring, spesielt blant akademikere i privat sektor.

Attraktive kommunale fagmiljø har seks kjennetegn

I prosjektet har vi forsøkt å forklare variasjoner i akademikernes oppgitte attraktivitet ved dagens fagmiljø på en skala fra 1 til 7. Der 1 angir at fagmiljøet man jobber i er vurdert til å være veldig lite attraktivt og 7 angir at fag­miljøet er vurdert til å være veldig attraktivt. Vår statistiske analyse forteller oss at attraktiviteten til kommunale fagmiljøer påvirkes positivt av lønn, størrelsen på fagmiljøet (både det nære og det samlede), i hvilken grad man har spennende arbeidsoppgaver, om fag­miljøet inngår i et formelt eller uformelt samarbeid med andre kommuner og sentralitetsgraden til kommunen. Attraktiviteten påvirkes negativt av reisetid fra bosted til arbeidssted. Selv om vi finner signifikante sammenhenger er det viktig å presisere at sammenhengene er relativt små. Det er også viktig å presisere at sammenhengene vi har funnet ikke må tolkes som årsaks­sammenhenger. Vi kan imidlertid med sikkerhet si at de estimerte sammenhengene er et uttrykk for kjennetegn ved attraktive fagmiljøer.

Figur A Kjennetegn ved attraktive fagmiljøer i kommunesektoren

Kvaliteten på oppgaveløsingen er lavere i små kommuner

I kartleggingen har også undersøkt i hvilken grad akademikerne mener at de leverer gode tjenester med høy kvalitet og i hvilken grad dette svaret varierer med størrelsen på fagmiljøet. Vi finner akade­mikere i veldig små fagmiljø i mindre grad mener de leverer gode tjenester med høy faglig kvalitet enn akademikere i større fagmiljøer. Siden små kommuner i større grad har små fagmiljøer vil kvaliteten på oppgaveløsingen bli dårligere i små kommuner. Dette funnet underbygges av Pedersen mfl. (2022A). Basert på 40 indikatorer som fanger opp kommunenes lovoppfyllelse innenfor elleve utvalgte tjenesteområder, fant Pedersen mfl. (2022A) følgende sammenhenger:

• Jo mer perifere kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse.
• Jo mindre kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse.
• God økonomi kan til en viss grad kompensere – men ikke fullt ut – for de to effektene av sentralitet og størrelse.

Det ble presisert at det finnes eksempler på små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlings­rom som har høy grad av lovoppfyllelse. Mange små kommuner opplever befolkningsnedgang, økende andel eldre, færre i yrkes­aktiv alder og mangel på kompetanse for å oppfylle lovkrav. Det er derfor grunn til å tro at de små distriktskommunenes forutsetninger for å tilfredsstille de lovpålagte oppgavene gradvis kan forverres og at forskjellene mellom norske kommuner kan øke. Dette vil over tid kunne bidra til å redusere ivaretakelse av de lovpålagte oppgavene i norske distrikts­kommuner, som allerede kan bli bedre. Konsekvensen vil i så fall bli store variasjoner i tjenestekvalitet mellom norske kommuner. Det er verdt å spørre seg om generalist­kommune­prinsippet står for fall.

Kommunesamarbeid kan ha negative konsekvenser for demokrati og kvalitet

Vi finner som nevnt positive signifikante sammenhenger mellom attraktive fagmiljøer og om fagmiljøet inngår i et formelt eller uformelt samarbeid. Det er imidlertid betydelig variasjon i hvorvidt akademikere i kommune­sektoren opplever at formelt samarbeid mellom kommuner øker det samlede fagmiljøets attraktivitet. Akademiker­ansatte i fylkes­kommunen og i små kommuner er de som i størst grad opplever at fagmiljøets attraktivitet blir styrket når det jobbes på tvers av kommunegrenser. Over halvparten av de spurte mener at evnen til å levere lovpålagte arbeids­oppgaver og tjenester av høy kvalitet blir bedre som følge av samarbeidet. Svarene taler for at det er størst opplevd positivt effekt av formelle samarbeid hos akademikere som jobber i små kommuner. Inter­kommunale samarbeid kommer også med en pris, som kan ha innvirkning på lokal­demokratiet og kvaliteten på tjenestene som kommunesektoren leverer. Samarbeid mellom kommuner kan ha en negativ innvirkning på lokaldemokratiet, ved at folkevalgte i kommunen har mindre innvirkning på hvordan oppgavene det samarbeides om løses. Samarbeid om oppgaveløsing mellom kommuner kan samtidig bidra til at tjenesteområdet det samarbeides om i mindre grad får til samarbeid med andre tjenesteområder i kommunen. Det kan være avgjørende for at kommunen leverer tjenester med høy kvalitet. I denne sammenheng er det verdt å nevne at Brandtzæg (2020) mener at det er en fordel om kommunene i størst mulig grad samarbeider i faste konstellasjoner. Det kan sikre kontinuitet og helhet i innovasjons- og utviklingsarbeidet. Dette gir også grunnlag for stabile fagnettverk og forutsigbarhet i det regionale samarbeidet. Etablerte regionale nettverk gir dessuten bedre grunnlag for spredning av nye løsninger til små distriktskommuner.

Mangel på kapasitet og kompetanse kan ha negative konsekvenser for psykisk syke

Ifølge Pedersen mfl. (2022A) mener statsforvaltere at psykisk helse og avhengighet er et utfordrende tjenesteområde for mange kommuner, og at tjenestene krever en viss størrelse for å ivareta krav til kvalitet og avstand til enkeltsaker. Psykologer i kommunene jobber normalt sett tverrfaglig og har generelt få kolleger med samme fagbakgrunn. De fleste ledere innenfor psykisk helse og avhengighet i både små, mellomstore og store kommuner anser sitt fagmiljø som attraktivt. Det avviker betydelig opp mot svarene vi fikk fra ansatte, som indikerer at ledere overvurderer attraktiviteten ved eget fagmiljø og/​eller at ansatte undervurderer attraktivitet­en ved eget fagmiljø. Nesten 2 av 3 små kommuner har ingen eller veldig få kvalifiserte søkere på stillinger som lyses ut. Noe som betyr at små kommuner har utfordringer med å rekruttere psykologer. En for­klaring kan være å finne i fagmiljøets attraktivitet. En betydelig del av ledere i små kommuner vurderer sitt fagmiljø som mindre og lite attraktivt, sammenlignet med mellomstore og store kommuner. De aller fleste lederne oppgir at kommunene samarbeider, formelt eller uformelt, om oppgave­løsingen. Det er mest normalt å samarbeide om faglig utvikling /​fagnettverk. De fleste lederne oppgir at mangel på kapasitet og kompetanse har konsekvenser for kvaliteten på tjenestene. Ikke alle som har rett på hjelp får hjelp og kvaliteten til de som får hjelp er for dårlig. Det indikerer at viktige oppgaver ikke gjennomføres, som kan ha store konsekvenser for personer som har behov for hjelp.

Mangel på kapasitet og kompetanse kan ha negative konsekvenser for klima og natur

Lokal arealplanlegging representerer en spesialisert og tverrfaglige tjenesteområde i kommunene. Vi finner at arealplanlegging i små kommuner løses i mindre grad av høy kompetanse enn i mellomstore og store kommuner. De fleste ledere innenfor arealplanlegging i både små, mellomstore og store kommuner anser sitt fagmiljø som attraktivt. Det står i kontrast til antall kvalifiserte søkere, som er lavt – spesielt i små kommuner. Det lave antallet kvalifiserte søkere kan tyde på at kommuner har utfordringer med å rekruttere kompetent personell. En forklaring på at mellomstore og store kommuner sliter med rekruttering er sannsynligvis at de i større grad møter konkurranse fra private aktører som har mulighet til å tilby høyere lønninger. En betydelig andel av kommunene samarbeider om arealplanoppgavene. De fleste lederne oppgir mangel på kapasitet og kompetanse til å oppfylle lovkrav. Det kan ha negative konsekvenser for blant annet kommunenes arbeid for å stoppe nedbygging av natur og redusere klimagassutslipp. Det betyr at mangel på kompetanse og kapasitet i kommunenes arealplanlegging kan gjøre både natur- og klimakrisen verre enn den kunne ha vært. Det er spesielt alvorlig fordi begge kriser er en konsekvens av mange små beslutninger som samlet bidrar til gradvis nedbygging av natur og økte klima­gassutslipp. Vi finner også at mangel på kapasitet og kompetanse påvirker fagmiljøets evne til å tilrettelegge for næringsliv og attraktive lokalsamfunn, bevaring av kulturminner og kulturmiljøer, arbeid med forurensing, jordvern, samfunnssikkerhet og beredskap, klima­tilpasning og folkehelse.

Vi kommer med tre konkrete forslag til å bedre situasjonen

Tiltakene for å bedre situasjonen, uten å utfordre dagens kommunestruktur og ‑system, det lokale selvstyre og generalist­kommune­prinsippet, er å oppfordre kommunene til:

• Å etablere uformelle samarbeid mellom kommuner. Mange kommunalt ansatte, spesielt innenfor mindre fagområder i små kommuner, har liten mulighet til å diskutere faglige problemstillinger og få nødvendig sparring. Vi mener derfor at uformelle samarbeid i form av læringsnettverk og andre former for faglige nettverk kan gjøre situasjonen bedre. Slike nettverk kan også gi kommuneansatte trygghet om at beslutninger som er tatt og måten å løse oppgavene på er riktig ut fra et faglig perspektiv.
• I større grad tilrettelegge for karriereutvikling og videreutdanning. Personer med høy utdannelse drives av karrieremuligheter og muligheten for læring. Det betyr at stillingene i kommunal sektor automatisk blir mer attraktive hvis stillingen er innrettet på en måte som legger opp til intern karriereutvikling og bidrar til at den ansatte lærer. Det åpenbare tiltaket er å i større grad til­rettelegge for at ansatte kan etter- og videreutdanne seg som en del av arbeidet. Selv om det har en kostnad for kommunen, fordi den ansatte må erstattes av vikarer eller at oppgavene forskyves i tid, kan resultatet være høyere kompetanse i kommunal sektor. For kommuner som ligger nærme universiteter og høyskoler går det også an å legge til rette for at kommunalt ansatte kan kombinere forskning med løsning av de kommunale oppgavene, for eksempel gjennom OFFPHD-programmet til Forskningsrådet. Slike stillinger vil ikke bare bidra til mer spennende stillinger for den ansatte, men også bidra til en bedre kobling mellom forskning og praktisk utøvelse. Det kan gjøre forskningen på kommunale ansvars­oppgaver mer relevant, som igjen kan ha positive synergier for kommunal oppgaveløsing.
• Tilrettelegge for kompetanseoverføring fra privat sektor. Kommunene kjøper mye tjenester fra privat sektor i dag. Begrunnelsen for kjøp av private tjenester vil i mange sammenhenger være begrunnet i at kommunene mangler kompetanse og kapasitet. Ved å sette av tid og ressurser til kompetanse­overføring kan kjøp av tjenester anvendes som et konkret tiltak for å øke kompetansen og kapasiteten i kommunal sektor.

Om disse tiltakene er tilstrekkelig for å sikre oppfyllelse av lovkrav, mottakeres rettigheter og nasjonale målsetninger er ikke sikkert. Det som er sikkert, er at tiltakene i større grad gjør kommunene i stand til å løse oppgavene på en bedre måte enn i dag.

Det er også mulig å diskutere mer inngripende tiltak

Akademikere tiltrekkes av akademikere. Hvis en kommune allerede har et stort fagmiljø så vil flere være interessert i å jobbe der. Videre er størrelsen på fagmiljøene i kommunene er sterkt korrelert med størrelsen på befolkningen i kommune. Om en kommune har flere innbyggere i kommunen vil det også være flere høyt kompetente fagpersoner som kan rekrutteres. Dette reflektere i hvordan antall kvalifiserte søkere til en stilling også er korrelert med kommunestørrelsen. Generelt sett virker det nødvendig med en «kristisk masse» av innbyggere for at en kommune skal ha fleksibiliteten som trengs for en effektiv oppgaveløsing. Dermed kommer vi ikke utenom en drøfting av det mest direkte tiltaket for å få bukt med problemet som de minste kommunene strir med. Kommunesammenslåing vil føre til stordriftsfordeler og en mer effektiv utnyttelse av ressursene, som igjen fører til bedre tjenester for innbyggerne. Større kommer vil ha lettere for å tiltrekke seg og beholde høyt utdannede akademikere og spesialister. Dette bidrar til å beholde styrken i fagmiljøene og igjen bedre tjenestetilbudet. Argumentene imot kommunesammenslåing inkluderer et mulig svekket lokaldemokrati, tap av lokalkunnskap og økt byråkratisering. I dag er det imidlertid en manglende lokalpolitisk konsensus for kommune­sammenslåing og manglende nasjonalpolitisk konsensus for tvangssammenslåing.

Manglende etterlevelse av lovvekt og oppfyllelse av tjenestemottakeres rettigheter har i dag få konsekvenser for kommunene. Et drastisk tiltak vil være at staten i større grad ansvarliggjør kommunene for lovbrudd på en systematisk måte, utover ansvarliggjøringen som skjer gjennom tilsyn, medie- og forsikrings­­saker. Ansvarlig­gjøringen kan eksempelvis skje ved at omfanget av statsforvalters tilsyn av kommun­ene økes. Eventuelt økt tilsyn bør være balansert slik at oppretting av avvik på ett område ikke skjer på bekostning av avvik på andre områder i kommunen. Et supplerende tiltak kan være at kommunen underlegges statlig kontroll ved alvorlige avvik. Det er tilfelle i dag for kommuner som oppføres i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll). Selv om ansvarliggjøring gjennom tilsyn og statlig kontroll kan ha en disiplinerende effekt på kommunenes grad av oppgaveløsing, hjelper det lite hvis ikke forutsetningene for lovoppfyllelse er til stede. Det taler for at tiltakene for å øke graden av lovoppfyllelse i kommunesektoren i størst mulig grad bør handle om å øke realismen ved å løse de oppgavene gjennom å gi kommunene en mer overkommelig oppgaveportefølje. Slike tiltak kan både omfatte flytting av oppgaver fra kommuner til fylkeskommuner eller stat, differensiere oppgaveansvaret etter kommunenes evne til å løse oppgaver og pålegg om samarbeid mellom kommuner.