Enhetlig styring i en mangfoldig stat?

Publisert 

SNF-rapport nr. 13/15. Enhetlig styring i en mangfoldig stat? En kunnskapsoversikt over betingelser for ledelse, styring, organisering og samordning i staten. Skrevet av Torstein Nesheim, SNF.

Enhetlig styring i en mangfoldig stat?

Fra sammendraget til rapporten

Prinsippene i statens mål- og resultatstyring bygger på en forutsetning om handlefrihet og gjennomføringskraft for ledere i statlige virksomheter. Organiseringen av arbeidsgiverpolitikken og forhandlingssystemet i staten er sentralisert, og dette legger begrensninger på arbeidet for effektivitet og produktivitet. En høy grad av sentralisering bidrar til å redusere handlefrihet og dermed til å svekke betingelsene for å benytte mål- og resultatstyring isamsvar med intensjonene.

Ledelse handler om å nå mål gjennom å påvirke medarbeiderne; gjennom direktesamhandling og kommunikasjon, og gjennom indirekte påvirkning gjennom strukturer, styringsmekanismer og HR-virkemidler. En leders mulighet til å øve innflytelse er knyttet til både den formelle myndighet og handlingsrom i en stilling og hvordan man evner å benytte dette handlingsrommet.

Styringsmekanismer, organisasjonsstruktur, innslag av horisontalsamordning og arbeidsgiverpolitikken i staten har betydning for utøvelse av lederskap. Styringsmekanismer som regler, målstyring og fagstyring i offentlig sektor utgjør rammer for utøving av ledelse, som i stor grad er uavhengig av de personene som til enhver tid fyller lederrollene. Ledere er underlagt strenge krav i en kontekst der mål- og resultatstyring skal benyttes. Dette er langt på vei et krav om å vise handlekraft og gjennomføringsevne. For å imøtekomme dette åpnes det i noen grad for lokal fleksibilitet og desentralisering av myndighet. På den andre siden: I utøvelsen av lederskap innen dette styringssystemet i en gitt virksomhet, møter man begrensinger knyttet til omfang av regelstyring og innslag av fagstyring. Dette kan begrense lederes mulighet til å få gjennomslag og nå de aktuelle målsetningene. Samtidig er det viktig at man bruker det handlingsrommet som faktiskfinnes.

Organisasjonsstruktur er på den ene siden en ramme og en begrensing for handlinger og utøvelse av lederskap. Strukturen er grunnlaget for underenheter på ulike nivåer, basert på visse prinsipper for gruppering og antall hierarkiske nivåer. Innholdet i lederroller -oppgaver, ansvar og myndighet - har sitt utspring i organisasjonsstrukturen. Samtidig som dette begrenser handling er det også en ressurs for handling. Som leder for en avdeling vil man ha et mandat, en viss formell myndighet og personell som man disponerer. Disseressursene er grunnlaget for utøving av ledelse. Strukturen vil også være et objekt for indirekte ledelse, dvs. et virkemiddel som toppleder kan benytte for å nå virksomhetens mål. Her er det to viktige begrensninger. For det første blir noen viktige beslutninger om struktur og endring i denne tatt på et høyere hierarkisk nivå. Reorganisering kan være en del av en større reform, eller et tiltak vedtatt på politisk nivå. For det andre er ledelsen underlagtregelverk om ansattes medbestemmelse i lov og tariffavtaler.

På en rekke områder i offentlig sektor vil det være samordningsutfordringer på tvers av sektorer, departementer og etater. Dette er interorganisatoriske spørsmål, hvor det gjerne vil være et stort innslag av ikke-hierarkiske mekanismer. For å få til målrettet tverretatlig samarbeid må man som leder både trekke på ressursene i hierarkiet (formell myndighet og forankring på høyere nivå) og kunne øve innflytelse overfor enheter og personer som man ikke har hierarkisk myndighet over. Dette krever evne til å bygge tillit, arbeide seg fram mot felles virkelighetsforståelser, samt evne til å øve innflytelse i en kontekst av ledere på samme nivå.

Arbeidsgiverpolitikken i staten er sentralisert. Virksomhetene forholder seg til en standardisert arbeidsgiverpolitikk, der detaljerte bestemmelser er fastsatt i Hovedtariffavtalen. Hovedtariffavtalen er både en ramme for og et resultat av forhandlinger mellomstaten som arbeidsgiver og de fire hovedsammenslutningene i staten. I det sentrale avtaleverket er det omfattende bestemmelser som setter grenser for handlingsrommet påvirksomhetsnivå. Det er relativt lite spillerom for lokale forhandlinger og generelt litehandlingsrom i personalspørsmål på virksomhetsnivå. Ut fra målstyringssystemet er det viktig at virksomhetsledere har handlefrihet. En sentralisert og standardisert arbeidsgiverpolitikk bidrar til å svekke dette handlingsrommet. Mål- og resultatstyring er sentralt innen staten som organisatorisk system. For å bidra til kvalitet og effektivitet i staten legger flere nyere bidrag (22. juli-kommisjonen, dansk og norsk produktivitetskommisjon, program for bedre styring og ledelse i staten) vekt på målstyring og bedre betingelser for å utøve ledelse. Et viktig spørsmål er: Med utgangspunkt i ideene som ligger til grunn for målstyring; hva er betingelsene for at disse kan omgjøres i praksis i statlige virksomheter? Med utgangspunkt i relasjonen mellom departementer ogytre etater, peker vi på følgende betingelser.

a. Oppgaveautonomi

Grad av oppgavemessig avhengighet og tverrsektoriell samordning har viktige konsekvenser for mål- og resultatstyring. Denne formen for styring fungerer best ved høy autonomi i arbeidet mot det aktuelle problemområdet. Resultatene er lettere å evaluere og det er lettere å justere arbeidsmåte og tiltak når utfallene er en følge av denne (og ikke andreenheters) arbeid. Tilstedeværelsen av delvis overlappende mål og selve utformingen av målsetninger som går på tvers av de enkelte organisasjoner, er forhold som ikke blir fangetopp av målstyringskonseptet. Oppgavemessig avhengighet påvirker dermed betingelsen for å benytte målstyring, pga. at dette systemet bygger på en forutsetning om horisontalspesialisering og «en-oppgave organisasjoner».

b. Innslag av regelstyring

Utfordringen ved regler og prosedyrer ligger i det store omfanget av og de mange kildene til regelverk. Konsekvensen av alle ”tidstyvene” er at de enkelte virksomhetene bruker mye tid til dokumentasjon, rapportering og kontroll. Det er ikke først og fremst i det enkelte regelsett eller i den enkelte kilde utfordringen ligger. Det er summen av regelverk og prosedyrer som er utfordringen. I rapporten peker vi på hvordan forhold som økt rettsliggjøring, tilpassing til EØS-regelverket, nye lover, dynamikken knyttet til Kontrollkomiteen, Riksrevisjonen og samspillet med media, større fokus på sikkerhet og beredskap, HMS, intern kontroll og økt utbredelse av risikoanalyser sammen bidrar til en strøm av prosedyrer og krav til ulike sider av arbeidsutførelsen i de aktuelle etatene. Man bør unngå situasjoner hvor responsen er å utarbeide/implementere et nytt sett av regler («unngå å gjøre feil»), når dette går ut over enheten og medarbeidernes handlefrihet og muligheten til «å gjøre det som er rett». I tillegg vil det være viktig at man i dialogen med departementet og i andre aktuelle fora er observant på og vektlegger disse aspektene ved regler.

c. Arbeidsgiverpolitikk og forhandlingssystem

Ut fra innholdet i systemet for mål- og resultatstyring i staten, kreves det stor handlefrihet for ledere på virksomhetsnivå. Det økte ansvaret har sitt motsvar i større myndighet for disse lederne. Her inngår også personalspørsmål i vid forstand. Hvis man står friere til å disponere ressursene i form av antall stillinger, innhold i disse, lønn- og andre betingelser vil dette øke lederens myndighet og handlefrihet. Man får større muligheter til å holde på attraktivt arbeidskraft og konkurrere om arbeidskraft ved nyansettelser. I tillegg åpnes det for å belønne medarbeidere basert på prestasjoner og oppnådde resultater. Hvis man får større frihet til selv å utøve arbeidsgiveransvaret vil dette være i samsvar med prinsippene i målstyring. Man kan også belønne lønnstakere/enheter som har de beste resultatene, noe som kan bidra til økt motivasjon blant medarbeiderne. De samme argumentene kan benyttes når det gjelder evnen til å justere eller endre organisasjonen. Større frihet i forhold til regelverk og bestemmelser i lovverket kan bidra til større handlefrihet. Prinsippene i mål og resultatstyring bygger på en forutsetning om handlefrihet og gjennomføringskraft for ledere av etater og andre ytre etater. Sett ut fra disse trekkene ved mål- og resultatstyring er organiseringen av arbeidsgiverpolitikken og forhandlingssystemet i staten for sentralisert. En høy grad av sentralisering bidrar til å redusere handlefrihet og dermed svekke betingelsene for å realisere mål- og resultatstyring i samsvar med intensjonene.

d. Utforming av mål- og resultatindikatorer

For at målstyring skal fungere etter intensjonene er det viktig at det ikke er for mange mål og at det er en streng prioritering av hvilke mål man styres etter. Målformuleringer har andreformål enn de styringsmessige, de kan vise til ambisjoner eller være kompromisser. Den politiske logikken har ofte forrang framfor den ledelsesmessige. For å styrke de sistnevnte sidene ved mål- og resultatstyring, anbefales det færre målsetninger, og en klarereprioritering av mål. Det er videre viktig at målene knytets til faktiske resultater og effekter av arbeidet i virksomheten, heller enn til innsatsfaktorer, aktiviteter og arbeidsprosesser. Samtidig må målene være så spesifikke at de kan operasjonaliseres og slik at oppnåelse av resultater kan måles. Det følger også logisk av systemet at selve styringsdialogen skal være fokusert på målsetninger og måloppnåelse.

e. Lederutvikling

I tillegg til forhold som gir rammer og begrensinger på ledere, er det viktig å fremme lederesevne til å utøve handlekraft innenfor den konteksten de er en del av. Vi vil også slutte oss tilde prinsipper som ligger i statens lederplakat, og lederutvikling som bygger på disseprinsippene. Det er særlig viktig å delta i ledernettverk for å utveksle erfaringer med ledere i likeartede organisasjoner.

Prinsippene i statens mål- og resultatstyring bygger på en forutsetning om handlefrihet og gjennomføringskraft for ledere i statlige virksomheter. Organiseringen av arbeidsgiverpolitikken og forhandlingssystemet i staten er sentralisert, og dette legger begrensninger på arbeidet for effektivitet og produktivitet. En høy grad av sentralisering bidrar til å reduserehandlefrihet og dermed til å svekke betingelsene for å benytte mål- og resultatstyring i samsvar med intensjonene.

Les også